专访北京大学法学院教授姜明安：

行政立法：总体完备，仍缺《行政程序法》

对话人物：姜明安  北京大学法学院教授，参与起草《公务员法》《行政诉讼法》《国家赔偿法》《行政许可法》《行政复议法》《立法法》等重要法律，参与一百多部法律、行政法规和规章的立法咨询、论证工作。

　　采访记者：《新京报》记者赵继成

第一部分 行政法的地位

新京报：行政法在整个国家的法律体系中处于什么地位，怎么评价它的重要性？

姜明安：有人曾这样划分法制时代：古代社会是刑法的时代，刑法在整个法律体系中占主导地位，法的功能主要是治民，维持统治秩序；近代社会是民商法的时代，民商法在整个法律体系中占主导地位，法的功能主要是调整社会经济关系，维持市场经济秩序；现代社会是行政法的时代，行政法在整个法律体系中占重要地位，法的功能主要是规范公权力和保护公民、法人和其他组织的权利，维护民主政治和市场经济秩序。

新京报：为什么现代社会是行政法的时代？

姜明安：首先从法的数量上看，行政法在整个法律体系中所占比重最大。我们国家有两百多部法律，其中一百几十部都是行政法，占70％，不管是治安管理处罚法、土地管理法、食品安全法、药品管理法、还是教育法、体育法、广告法等，都是行政法，更不要说行政诉讼法、行政许可法、行政处罚法等典型行政法了。至于数以千计和数以万计的行政法规和行政规章，则更是90％以上属于行政法。

另外，从法的功能上讲，行政法主要是规范公权力和保护人权的。一个国家是否先进，是否强盛，主要看两个方面：一是是否以人为本，一是政府是否依法行政。市场规则制订得再好，如果政府腐败、无能，整个国家不可能发展。近代以后我们中国落后，主要原因就是政府腐败，从清政府到国民党政府，都是政府腐败。而政府腐败的重要原因就是没有行政法规范公权力、监督和制约政府官员。改革开放前，我们国家走了很多弯路，例如搞文化大革命，也是因为公权力不受约束。如果有行政法，走民主程序，决策经过论证，听证，还能搞起来吗？

新京报：很多人对此的理解主要是宪法的缺失？

姜明安：宪法是国家的母法，是对国家基本制度的整体性规定，宪法的很多具体制度，都要靠行政法来落实。比如宪法规定了公民申诉、控告、检举权和权益受政府侵害有获得国家赔偿的权利，但如果没有行政复议法、行政诉讼法、国家赔偿法，公民这些权利就难以实现。再比如，宪法规定了公民有批评政府机关的权利，有言论自由、出版、结社、集会自由等权利，这些权利都要依法行使。依什么法呢？当然是行政法。因此，行政法是活的宪法，是动态的宪法。没有行政法，宪法在一定意义上就是一纸空文。我们国家改革开放三十年来取得的伟大进步，与行政法的发展是密不可分的。

第二部分 行政法的现状

新京报：行政法的法律体系主要包括哪些内容，目前立法到了什么阶段？

姜明安：行政法主要包括三大板块，第一大板块是行政组织法，第二大板块是行政行为法，第三大板块是行政法制监督、救济和责任法。

行政组织法包括三方面的内容：行政机关组织法、编制法和公务员法。目前我国行政机关组织法方面，已有了国务院组织法，还有一个地方各级人大和政府的统一组织法。但没有具体的各级政府组织法，比如省、自治区、直辖市级政府的组织法、市、县级政府的组织法、乡、镇级政府的组织法；国务院各部门的组织法目前也没有制定出来，如公安部、卫生部、民政部、建设部等30多个部门都还没有组织法。现在是以“三定方案”或“三定办法”代替。由此带来很多问题：互相扯皮，有利的事情大家抢着干，无利的事情互相推诿，老百姓办事，政府部门相互“踢皮球”。我国在行政机关组织法方面的立法任务还非常繁重。

行政编制法和公务员法方面，现在有了国务院编制条例、地方政府编制条例和公务员法，应该说比较完善了。

新京报：行政行为法包括哪些内容？

姜明安：行政行为法包括行为实体法和行为程序法。行政实体法主要是指部门行政法。如公安领域有警察法、治安管理处罚法、禁毒法、消防法、枪支管理法等；教育领域有教育法、义务教育法、职业教育法、民办教育法、高等教育法等；医疗卫生食品领域有传染病防治法、食品安全法、药品管理法、职业病防治法等。有一百几十部法律。但缺项也还有不少，如教育领域的考试法、学校法等；医疗卫生食品领域的精神卫生法、保健品法和传统食品保护法等。至于公民基本权利和政治领域的出版法、结社法、新闻法、政务信息公开法、个人信息保护法、公职人员家庭财产申报法等更是缺项较多。

行政行为程序法是最重要的，包括一般行政程序法（行政程序法典）和行政程序单行法。一般行政程序法就像民法通则一样，适用于所有部门（如公安、民政、教育等）、所有类型（如许可、处罚、强制、裁决等）的行政行为。行政程序单行法则只适用于某一部门或某一类型的行政行为，如仅适用于行政处罚的行政处罚法。目前我国一般行政程序法（行政程序法典）还没有制订出来。行政程序单行法已有行政处罚法和行政许可法，行政强制法今年即将出台（已经三审），尚缺的重要行政程序单行法还有行政收费法（行政收费是个很重要的行政行为，如土地出让收费、矿产开发收费等在很多地方几乎占财政半壁江山）、行政征收征用法（如土地和房屋等不动产征收）、行政裁决法（如商标、专利等知识产权纠纷裁决、医疗纠纷裁决、土地使用权纠纷裁决等）、行政给付法（如各种社会保障费发放、保障房分配、救济、补助款发放程序等）。

新京报：行政法制监督、救济、责任法包括哪些内容？

姜明安：首先是行政诉讼法，老百姓受了政府的欺负，可以去法院告政府，这部法律是1989年制订的，是中国行政法治发展的一个非常重要的里程碑；还有2006年制订的各级人民代表大会常务委员会监督法；还有行政监察法，去年刚刚完成修订；还有行政复议法、国家赔偿法、审计法等，这些共同构成了对政府行为的监督和对老百姓的救济。目前我国这部分法律制订的最为健全，接下来主要是修改和完善的工作。

新京报：行政法的立法工作总体上进行到了什么阶段？

姜明安：三大板块的框架已经搭建起来了，行政法的法律体系可以说初步形成。但是，还有很多工作要做，如各种政府机关的组织法、行政收费法、行政征收征用法、行政裁决法、行政给付法都有待制定，当然，最重要的是统一的行政程序法，要加快推进立法步伐。

第三部分 行政法的变迁

新京报：我们国家的行政法治发展经历了怎样的变迁？

姜明安：我总结为四个阶段：第一阶段（1949－1957），是行政法的初创时期。这段时间，既制定各种行政组织法，又颁布各种行政管理法规，同时设立行政法制监督机构。但当时对行政法的认识并不是很深刻，并没有把它与民主政治密切地联系起来。比如，当时虽然颁布了大量的行政管理法规，但由于在行政管理领域，领导人的指示在传统习惯上占有最优地位和具有最佳效力，从而人治并不曾完全为法治所取代。当时虽然建立了对政府机关及其工作人员的监督制度，但公民尚不能到法院去控告政府机关的违法失职行为。

第二阶段（1957－1978），是行政法发展缓慢、徘徊、停滞和倒退的时期。1957年开展“反右”运动，开始批判“法律至上”。以领导人的指示而不是以法律作为办事的依据。甚至看领导人的眼色行事，凭猜测揣摩领导人的意向行事。1957年以后，有法可依逐渐向有法不依、无法可依，以至向完全不依法而只依政策、依指示办事转化。行政法制逐步被取消。

第三阶段（1978－1989），是行政法制重建和走向发展的时期。十一届三中全会第一次把民主和法制提到了重要的地位。这段时期做了几项工作，包括恢复原有法制；通过“八二宪法”，确定行政法制的宗旨和发展方向，比如重新确认和发展了以“法律至上”为核心的行政法治原则，重新确认和发展了一定的职权划分与制约原则等

第四阶段（1989至今），是行政法快速发展和模式转型时期。包括在行政管理领域确立依法行政原则；制定了《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《公务员法》、《行政监察法》、《政府信息公开条例》等一系列重要的法律法规；健全了行政程序法制，最典型的是1996年的《行政处罚法》和2003年的《行政许可法》，两部法律规定的各项行政程序制度：如出示证件，表明身份制度，告知和说明理由制度，听取当事人陈述、申辩和听证制度等，具有重要意义。

新京报：这里面哪些立法事件具有特别重要的意义？

姜明安：1989年，第七届全国人大第二次会议通过独立的《行政诉讼法》，正式确定“民告官”的行政诉讼制度，对推动我国的法治起了重大作用。1949年之后，“五四宪法”虽然规定民可向有关机关告官，但并没有直接规定民可以到法院告官。直到上世纪八十年代以前并没有建立真正规范化的“民告官”制度。法律的实际运作仍然是只允许“官告民”，而不允许“民告官”。直到《行政诉讼法》出台，“民告官”制度得以确立和发展，促进了行政机关依法执法，增强了公民的权利意识和民主法治观念。

还有《国家赔偿法》的出台，长期以来，我们一直认为，人民政府是全心全意为人民服务的，不会侵犯公民权益，即使有侵犯情形发生，也是公职人员的过错，不是政府和国家的过错，从而没有建立国家赔偿制度的必要。直到上世纪九十年代，由于市场经济体制的建立和国民权利意识的增强，人们才越来越感到政府和国家行为对公民权益的可能的威胁，从而建立国家赔偿制度的呼声越来越高。在这种背景下，1994年通过了《国家赔偿法》，意义非常重大。

第四部分 行政法的未来

新京报：您一直呼吁制订一部专门的行政程序法，这是不是未来行政立法方面最重要的一件事？

姜明安：对，我觉得这是行政立法的重中之重，我在各种场合都在呼吁这件事。长期以来，人们关注民法典比较多，认为是市场经济发展所必需的，对行政程序法典立法的意义讨论却较少，认为必要性和迫切性不及民法典，这种认识是不正确和有害的。其实，行政程序法不仅对于我国市场经济建设有如同民法一样的意义，而且对于民主政治建设（包括权力制约和人权保障）有为民法所不及的更深远的意义。

新京报：为什么行政程序法对市场经济的意义比民法重要？

姜明安：一场球赛，不仅要预先确定双方球员如何竞赛的规则，而且要同时预先确定裁判员如何裁判的规则。否则，该球赛将无法进行。同样，在市场竞争中，不仅要有规范作为竞争者的市场主体行为的完善的规则，而且要有规范作为裁判者的政府的行为的完善的规则。公正、有序的市场竞争首先要求作为裁判者的政府和政府工作人员公正、廉洁。而政府和政府工作人员的公正、廉洁是需要一系列行政程序制度保障的，如信息公开制度、回避制度、不单方接触制度、职能分离制度、告知和听取申辩制度、听证制度、以及申诉、控告、复议和诉讼等事后监督、救济制度。没有行政程序法，就不可能有公正公平的市场竞争。

根据现代许多发达国家的法治经验，行政程序法是最重要的人权保障法之一。例如根据行政程序法，政府机关和政府机关工作人员作出行政行为，应为相对人提供参与的机会，事前要听取相对人的意见，事中要遵循公开、公正、公平的程序规则，事后要接受司法审查。不同于《行政复议法》、《行政诉讼法》和《国家赔偿法》，这些法律提供的主要是事后的救济和保障。因此，无论是为了推进市场经济的发展，还是为了健全民主、法治，保障人权，我国都迫切需要制定行政程序法。（完）

载2011年3月14日《新京报》