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如何让行政官司不再难打

行政诉讼法有望年内启动修改

姜明安:如何让行政官司不再难打

2013年05月23日08:30 来源:光明日报

(人物素描:杨震/绘)

对话嘉宾:北京大学法学院教授、

北京大学宪法与行政法研究中心主任 姜明安

主持人:本报记者 殷 泓

4月底举行的十二届全国人大常委会第二次会议通过了2013年的立法工作计划。按照该计划,行政诉讼法修改草案将于10月提交全国人大常委会初次审议。这也意味着继刑事诉讼法、民事诉讼法修改后,被称为第三大诉讼法的行政诉讼法修改有望正式提上议事日程。

那么,此次修改行政诉讼法有何意义?将涉及哪些方面?如何保障“民告官”权利顺畅实现?针对这些公众关注的话题,本报记者专访了长期研究行政诉讼法的北京大学法学院教授、北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安。

有助于顺畅官民争议解决的法律渠道

记者:现行的行政诉讼法于1989年4月4日由七届全国人大二次会议通过,自1990年10月1日起施行。此次修改是该法实施20多年来第一次修改,您认为有何意义?修改的背景是什么?

姜明安:行诉法制定和实施之时,我国市场经济体制尚未正式确立,法治和人权尚未入宪。由于时代的局限,该法当时确立的规则、制度以及这些规则、制度所基于的理念与我国当下民主、法治和改革、发展的现实多有不适应之处,以至于导致种种弊端,引发不少社会矛盾。例如,许多行政行为,如抽象行政行为、内部行政行为、涉及公民政治权利、劳动权、受教育权等行政行为,即使严重违法,侵犯了公民、法人或者其他组织的合法权益,因行诉法明确将之排除在行政诉讼受案范围之外或未将之明确列入行政诉讼受案范围之内,受害人也不能向法院提起行政诉讼,而只能到处上访。正因为如此,近10年来,许多全国人大代表、政协委员、法学专家、法律实务界人士,特别是人民法院的法官不断呼吁对现行行诉法进行修改。一些行政法学者已陆续向全国人大法工委提交了多份行诉法修改专家建议稿,最高人民法院也起草了法院系统的修改建议稿。

此外,2012年3月、8月,全国人大及其常委会分别通过了关于修改刑事诉讼法、民事诉讼法的决定。这两大诉讼法均是自通过和施行以后的第二次修改。这样,我国三大诉讼法中,现在就只有行政诉讼法自通过和施行以后还从未修改过。

行诉法之所以一直没有修改过,并非行诉法没有修改的必要性和迫切性,而是因为行诉法修改所涉及问题所具有的复杂性、我国立法机关立法任务的繁重性与立法机关立法能力因现行体制、机制制约导致的有限性所致。今年,全国人大常委会将行诉法修改列入立法计划。这一计划如能实现,对于排除我国目前“民告官”的种种法律障碍和困难,保障官民争议解决法律渠道的顺畅有着重要的意义。

有望引入公益行政诉讼制度

记者:据您了解,此次修改将涉及哪些方面?修改的重点和难点在哪里?

姜明安:这次行诉法修改有大改、中改和小改三种方案。我个人认为,目前可能性最大的方案是“中修”,其内容主要涉及五个方面:

一是扩大行政诉讼的受案范围。现在行政诉讼受案门槛太高、范围太窄,不仅抽象行政行为进不了法院,大量涉及受教育权、劳动权和政治权利等各种非人身权、财产权权利的具体行政行为也进不了法院。至于涉及社会公权力组织(如律协、足协、高校、村民委员会等)的社会行政行为,更被行诉法挡在法院门外。老百姓受到行政侵权不能提起行政诉讼,就只能信访。因此,这次行诉法修改应该大大降低行政诉讼受案范围的门槛,扩大行政诉讼的受案范围,废除只有人身权、财产权受到侵犯才能起诉的限制,只要是合法权益受侵犯,当事人都应该可以向法院提起行政诉讼。

二是提高行政诉讼的管辖级别。现在大家都感觉到一般行政案件,特别是涉及县级政府、县级公安机关等的案件,均由被告所在地基层法院管辖难于摆脱干预,难于公正。我个人历来主张所有一审行政案件全部由中级法院管辖,基层法院不设行政审判庭,不审理行政案件。

三是在行政诉讼中引入调解。现行行诉法是禁止行政诉讼调解的。目前大家都感觉到行政诉讼完全禁止调解不妥,不符合行政诉讼解决争议的性质、目的和功能,也不符合社会管理创新的要求和世界潮流。至于该怎么改,我个人认为,行政诉讼毕竟不完全等同于民事诉讼,行政诉讼引入调解还是应有一定条件限制的。

四是建立公益行政诉讼制度。修改行诉法,引进公益行政诉讼是必要的,但必须有严格限制。因为行政诉讼在本质上毕竟是行政法律救济制度,而不是行政法制监督制度,行政法制监督的职能主要由行政监察机关、审计机关和其他有关行政监督机关以及人民代表机关行使,法院对不涉及相对人个人权益的而只损害公益的案件只能开一扇较小的门。世界各国没有哪个国家的法院是敞开大门受理公益诉讼的。因此,我主张对公益行政诉讼目前只规定原则、制度和原告资格,一般原告资格的范围可规定得广泛些,既包括检察机关,也应包括公民和社会团体,具体原告资格则受相应可诉事项的限制。而可诉事项的范围和相应事项的原告资格则不在行诉法中规定,宜留待具体法律、法规去逐步规定。这样,可能会更慎重、更稳妥。

五是增加行政诉讼的判决形式。现行行诉法的判决形式只有4种:维持判决、撤销判决、履行判决和变更判决。这四种形式显然不能满足现行行政审判实践的需要:对于某些违法行政行为和不作为,既不可能撤销或变更,也无法要求其再履行,而只能确认违法或无效,因此应增加确认判决。另外,对于原告提出的撤销被诉行政行为的请求,原行政行为虽合法但存在瑕疵的,法院不能适用维持判决。因此,应增加驳回诉讼请求判决。

完善制度设计解决“民告官”难

记者:长期以来,人们普遍认为“民告官”难,胜诉更难。打行政诉讼官司,费力不讨好。您认为,此次修改应当如何从程序设计上进一步保障“民告官”的权利,让行政诉讼官司不再难打?

姜明安:要有效保障“民告官”的诉讼权利,主要应注重行政诉讼3个环节的制度完善:一是受案范围和立案。受案范围我在前面讲了。现在立案的问题也很大:许多案件依现行行诉法,本来属于受案范围,但有的法院就是不立案。不仅不立案,还不给你一个书面裁定,实际上剥夺了当事人的起诉权和上诉权。这次修改行诉法,可考虑增加一条规定,法院不受理当事人提起的行政诉讼,必须作出不予受理的裁定。下级法院不作出裁定的,当事人可到上一级法院起诉,上一级法院应责令下级法院作出裁定或直接作出是否受理的裁定。

二是审理环节。审理中特别影响当事人权利的主要有3个问题:第一个问题是行政审判受行政机关或其他有关部门的干预。解决这一问题要求加强现行行诉法关于人民法院独立行使行政审判权的规定;第二个问题是行政机关不履行或拖延履行举证责任。现行行诉法规定了行政机关对被诉具体行政行为负举证责任,但没有规定行政机关何时举证。有的行政机关为了增加相对人对被诉行为质证的困难,到法院开庭时才提交证据,试图打相对人一个措手不及。解决这一问题有必要将现行司法解释中关于行政机关应在收到起诉书副本10日内提供作出被诉行为的证据、依据的规定引入到行诉法修改中来。第三个问题是裁判不公,法院偏袒行政机关。解决这一问题要求增加行诉法中关于诉讼公开的规定:凡不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的行政案件不仅应一律公开审理,允许记者和社会公众旁听,而且裁判文书应及时在网上公开。

三是执行环节。目前执行环节的问题主要是行政机关不履行或拖延履行人民法院的判决,特别是关于行政赔偿的判决。为解决这一问题,这次行诉法修改可考虑加强强制执行的力度,包括增加罚款数额、增加对不执行法院裁判文书的行政机关负责人的处罚等。

(责编:张湘忆)

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