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反腐须建好四个“笼子”

----专访北大宪法与行政法研究中心主任姜明安

近几个月,有关“房叔”“房姐”“表叔”等事件被微博曝光,大量官员受到查处。今年新一届政府的工作报告提出,坚持民主监督、法律监督、舆论监督,健全权力运行制约和监督体系,让人民监督权力,让权力在阳光下运行。

如何看待这些监督,相应未来哪些立法和制度需要加快,进而加大反腐倡廉的建设,21世纪经济报道(以下简称《21世纪》)专访了我国行政法、行政诉讼法专家,北京大学法学院教授,博士生导师,北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安。

姜明安去年年末参与了中纪委举行有关反腐的专家座谈会,前不久又参加了全国人大法工委5年国家立法规划座谈会和中办法规局5年党内法规立法规划座谈会。他长期从事公权力监督、制约的法律研究,并参与了国家多项重大法律、法规试拟稿的草拟。

腐败源于公权力过分集中于政府

《21世纪》 :姜教授,您对十八大以后的反腐形势怎么看?

姜明安:十八大后,反腐形势应该说有很大改观。这体现在三个方面:其一,新一届中央领导集体反腐态度非常坚决,对之有高度认识和高度共识,最高层甚至提出了“腐败问题不解决有可能亡党亡国”的论断。习近平总书记多次专门就反腐问题发表讲话,做出战略部署,这大大提震了全党全国人民的反腐信心,调动了广大党员和广大人民群众的反腐积极性。国际上对此也有很好的评价。

其二,反腐整治力度明显加大。过去一些地方,老百姓举报一件腐败案子,往往几个月才有动静,现在网民发帖,有时一个星期,甚至几天就有了回声。从十八大结束到现在,已有几十名腐败官员被处置。力度明显大了,虽然案件是下边办的,但如果没有上层的指示或首肯,处理效率不会如此之高。

其三,反腐正在向完善法制、制度方向发展。有关部门已启动立法、立制的前期调查研究。春节前我参加了全国人大法工委的五年立法规划座谈会,春节后又参加了中办法制局举办的党内法规立法研讨会。当然,立法不是一天两天的事,有些立法可能需要一年或几年,但是有关反腐立法毕竟在考虑了,有进入立法规划的可能。总之,十八大后反腐确实出现了新气象,虽也有人质疑是否能持续,但现在的发展势头是值得肯定的。前面的路无疑还会有阻力、障碍,但只要上层真心反腐,广大人民群众积极推动,这个势头就会保持下去,就会取得成效。

《21世纪》:今年政府工作报告指出,要坚持反对腐败,加强廉政建设,从制度上改变权力过分集中而又得不到制约的状况。你觉得应从哪些方面改进和完善制度?

姜明安:从四个方面入手,第一,政府和市场的关系。凡是能通过市场调节解决的事项,政府公权力尽量不要干预,公权力干预难免给腐败提供机会;

第二,政府和社会的关系。凡是可以由社会组织、团体自律解决的事项,政府公权力就不要越俎代庖。凡是可以转移给社会行使的公权力, 政府就不要把持不放。政府垄断公权力必然导致腐败;

第三,上级政府与下级政府的关系。凡是能够由下级处理的事项,尽量交由下级处理,凡是能够转移给下级的权力,就不要都集中在上面。因为人权、财权、事权都过分集中在上面。下面不跑不送不行。一跑一送,想不腐败也难。

第四,领导班子成员与“一把手”的关系。凡是可由领导班子集体讨论和票决的事,就尽量不要由一把手拍板。现在很多地方一把手权力太大,许多事情书记说了算。权力过分集中在他手里,人大制约不了他,司法制约不了他,同级纪委也难于制约他,党代会五年才开一次,更无法制约他,没有制约,腐败的诱惑又那么强烈,有的人自律能力强,三年五年还可以抵制住,三年五年后就有人抵制不住了。

公权力过分集中于政府,政府过分干预市场,过分干预社会;政府公权力过分集中于上级,下级听命于上级;领导班子权力过分集中于一把手,领导班子成员要看一把手眼色行事。这种体制不改变,腐败难于根治。

反腐败须编制四个“笼子”

《21世纪》:在制度建设方面,现行法律体系仍不健全,你最近提出要制定《反腐败法》和《行政程序法》,这是否属于制度建设的范畴?

姜明安:要解决权力滥用和腐败的问题,必须进行制度建设,把权力关进制度的笼子里。制约权力的制度建设主要包括四个方面,一是政府的权限范围;二是行使权限的手段;三是行使权限的程序和方式;四是对行使权限的监督制约。

在权限方面,关权力的笼子主要是组织法,组织法确定各级政府和政府各个部门的职能权限。我国目前的组织法很不健全,全国只有一个半政府组织法,即国务院组织法和半个地方组织法,国务院组织法只有十几条,内容很不完善。地方组织法包括地方人大和地方政府组织两个方面,属于地方政府的只有半个。现在没有单独的省政府组织法、市政府组织法、县政府组织法、乡政府组织法、镇政府组织法,中央政府各个部委,如公安部、民政部、发改委均没有组织法或组织条例(以“三定办法”取代),组织法是管权限的。要把权限关进笼子里,必须制定好组织法,由人大规定,不是由政府自己“三定”,自己给自己设定权限。

第二个笼子是行政行为法,控制行使权限的手段,如审批、许可、征收、征用、裁决、确认、监管、处罚、强制等。什么部门行使什么权限可以运用什么手段,运用什么手段必须具备什么特定条件,这些需要通过行政行为法——如行政许可法、行政处罚法、行政强制法等——来规范。

第三个笼子是行政程序法,控制行使权限的程序、方式。如哪些行政行为必须公开,哪些行政行为必须公众参与,哪些行政行为必须开听证会、论证会,哪些行政行为必须通过网络或其他形式征求意见,哪些行政行为必须通过票决确定,等等。现在有3个行政行为法(行政许可法、行政处罚法,行政强制法)有较详细的程序规定。绝大多数行政行为——如行政收费、行政裁决、行政征收、行政确认等——都还没有程序法规范。我们不可能再一个一个地制定,这样几十年也制定不全,我们需要制定统一的行政程序法,要有一个统一的行政程序法来规范各种不同行政行为的程序。

第四个笼子是行政监督法,规范对行政行为监督、责任和救济。目前我们有《行政监察法》和人大常委会的《监督法》,但是这些监督法并未起到很好的监督效果,特别是对各级党委及其一把手权力的监督还有很大的漏洞。为了把各种权力真正和有效置于法律监督下,目前我们特别需要制定《行政程序法》和《反腐败法》。没有这两个法,关权力的笼子就会有两个大洞,权力随时可能跑出来腐败和伤人。

不能仅重视经济立法、社会立法,

反腐败还须重视政治立法、行政立法

《21世纪》:行政程序法在本届人大有无可能列入立法计划,这个法对反腐败有多大作用?它为何近30年难产,制定不出来?

姜明安:原因有三点:一是认识不够,过去我们一直讲,发展是硬道理。讲发展是硬道理当然是对的,但有人认为要发展,要改革、就不能过分制约权力,有人以为搞程序法会制约我们的手脚,影响发展。在改革开放初期,经济很不发达,搞行政程序法条件确实不成熟。但现在经济发展了,如果还不搞行政程序法的话,即使腐败不把我们的政权搞垮,生态环境的破坏和假冒伪劣食品药品也要把我们自己搞得没有活路。没有程序制约,权力滥用,为了GDP,为了政绩,把水、空气、土壤都污染了,前一段时间P.M2.5能见度才5米,食品药品都出问题,人在这个地球上还怎么活。没有对权力制约,滥用权力的结果真是太可怕了。

前几届人大强调经济立法,十一届人大加强调了社会立法。如《社会保障法》,《就业促进法》,《突发事件应对法》等,社会立法当然是是重要的。但行政体制、政治体制方面的立法相对不受重视,行政权力的立法制约比较少,包括《行政程序法》、《政务信息公开法》、《官员财产申报法》、《结社法》、《出版法》、《新闻法》等都没有搞。在立法上我们没有做到科学发展、“五位一体”,即同时推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态环境方面建设的立法。

第二是执掌权力者的抵制。制定行政程序法,政府执掌权力的人行使权力自然就没有那么方便了,要按法定程序办事,要开听证会、开论证会、要经过网上讨论、要接受人大审查、质询、监督等,腐败分子肯定会反对。他们不会明着说反对,而是找出许多借口来抵制。如条件不成熟、没有必要性,等等。

第三是学界实务界有不同意见。百分之七八十的学者是主张制定行政程序法的,但也有一些学者提出制定单行法好,不主张搞统一法典。这种主张也有一定道理。如果统一的法典确实搞不成,先搞一些单行法当然必要。但是不能永远不搞统一法,因为不搞统一法,其他单行法之间会互相矛盾,会有遗漏导致失衡。此外长期搞单行法也很不经济,浪费人力物力。我国周边,世界各地,法制发达国家都有统一的行政程序法,像日本、韩国、我国台湾地区、澳门地区、美国、德国、西班牙,葡萄牙等,都有行政程序法。可是现在我们一些学者还是想一个一个搞单行法,如《行政收费法》,《行政征收法》、《行政裁决法》等。我主张现在应该先搞统一的程序法。等统一的行政程序法出来后,再搞一些单行法就某些领域的程序做出具体和特别的规定也许是必要的。

把权力关进笼子里还必须解决党内民主的问题

《21世纪》:今年的政府工作报告提出,坚持民主监督、法律监督、舆论监督,健全权力运行制约和监督体系,让人民监督权力,让权力在阳光下运行。这种说法过去也很多,但是很难有实效,问题出在哪?

姜明安:民主监督主要是两个方面:党内民主和人民民主。党内民主,到现在没有找到一个特别有效的途径。有些地方在搞党代会常任制试点,我们的党代会是五年一次,五年之内对党委和党的部门(如组织部、纪委、政法委等)缺乏监督制约,容易导致权力滥用,对此,我曾经提出过一个方案:通过人大“党的代表会议”制度建立党内民主。长期以来,我们对党的各级组织(包括各级党委、党的组织部门、纪检部门、政法部门等行使重要公权力的部门)及其领导干部,特别是“一把手”,缺乏有效的监督和问责机制。正因为对党的工作部门和党内领导干部缺乏有效的监督、问责机制,像薄熙来一类担任党内高层职务的官员行使公权力就很难受到制约,从而给他们腐败和滥用权力提供了便利。为了解决对党的工作部门和党内领导干部的监督和制约的机制问题,我建议由各级党代表大会授权同级人大中的中共党员代表,组成“党的代表会议”在代表大会闭会期间行使其职权。在“人代会”和“党的代表会议”闭会期间,“党的代表会议”授权同级人大常委会中的党员委员,组成各级“党的代表会议的常设机构”,行使“党的代表会议”的职权。地方各级党委和党委的重要权力部门定期或不定期向相应“党的代表会议的常设机构”报告工作和重大决策、重要事项,接受“党的代表会议的常设机构”的审议。在“党的代表会议的常设机构”会议上,人大常委会党员委员对党委和党的工作部门的工作亦可提出质询、询问,被质询、询问的机关必须当场或限期答复。一定数量的人大常委会党员委员还可对党委和党的工作部门的领导干部提出罢免案,由“党的代表会议的常设机构”审议和做出是否罢免的决定。建立这样的机制有利于通过正式的民主组织形式对各级党委和党的工作部门的权力运作予以制约”。

除了党内民主监督以外,我们还应加强司法监督和舆论监督。关于司法监督,需要修改行政诉讼法,扩大行政诉讼的受案范围,使各种公权力的违法行为都能受到司法监督。当然,这就要解决党的领导和各级党委和党组织接受监督的问题,没有党的领导,我们就会失去我们的政治优势,而各级党的组织不接受监督,就会滋生腐败、滥权,因此,必须解决好执政党领导与党的组织接受监督的辩证关系问题。关于舆论监督,现在网络发挥了很大的作用,传统媒体,比如平面媒体,电视媒体发挥作用相对不够。所以要制定新闻法,把舆论监督放宽一点,保证它真正起到对政府的监督作用。

《21世纪》 :习近平总书记说反腐败既要打老虎,也要打苍蝇,要把权力装进笼子,如何避免权大于法,像法院办案被地方当局干预,这是不是有体制上的问题

姜明安:地方政府和地方党委都不应干预法院对具体案件的处理。党对司法的领导主要应体现在两个方面 ,一个是政策领导,二是人事领导(党管干部)。具体的案子应该由法院来办。要切实保障司法独立。现在一些错案有些是因地方干预导致的,如赵作海案等。因此党委、政法委都不应该干预具体案子的审理,因为党委、政法委没有参与审判,没有听律师的辩论,没有听当事人的陈述,难于对事实做出正确的认定,更难正确地适用法律(因为他们不是法律专家)。必须坚持法院独立审判。

党委可以提名由谁来担任法院院长,但是法院也应该有权审理涉及党委违法的案子。如果党委做出一个违法的,不在职权范围内的决定,比如党委决定关闭一个企业,企业告到法院,法院应该判决确认党委的此种行为越权无效。

官员财产公示制度最终出台是有希望的

《21世纪》:现在民间反腐,微博反腐,网上反腐作用很大,如何看待这种新现象,这与正常渠道的反腐,有什么样的关系和作用?

姜明安:网络、民间反腐在反腐过程中起了很大作用,这是无容否定的。网络、微博是一个技术工具,在反腐方面有神奇的力量,过去很多问题解决不了,通过网络、微博现在都可以解决。当然这也是一把双刃剑,它可能导致诽谤、造谣、侵犯公民的隐私权等等。但我们不能因噎废食,我们应该把网络、微博等民间反腐形式纳入到法制轨道,作为反腐的一个途径,让法律去规范它,明确哪些信息能发,哪些不能发。公民在网络上举报腐败行为,有关部门应如何回复,如何查处,对虚假信息如何澄清,法律都应该加以规范。

反腐部门对网络信息应及时回应,不要让谣言传播了大半年才去处理,要及时调查澄清。如果发现诽谤,故意造谣,应该严肃追求诽谤、造谣者的责任;如果老百姓举报不是故意诽谤,只是有些事实失实,那可以纠正澄清。网络举报不能要求百分之百准确,老百姓不是检察院,不是监察部,没有那么多技术手段去侦查、取证,其举报只要不是故意毁谤和造谣的,有些失实的事实反腐部门有义务去调查澄清。

《21世纪》:2020年中国要全面建成小康社会,建立完善的社会主义市场经济, 相应也该建立完善的法制体系,以及反腐的相应的制度,你觉得剩下的7年,我们可以做哪些工作?

姜明安:主要应做的就是习总书记提到的应建立不能腐、不易腐、不敢腐的机制。再加上我们过去提出的不想腐。共4方面的机制。

不能腐就是让政府没有腐败的机会,这可通过我们的体制改革,转变政府职能,如我前面提到的,凡是能通过市场调节解决的事项,政府公权力尽量不要干预;凡是可以由社会组织、团体自律解决的事项,政府公权力就不要越俎代庖。通过改革,把部分政府公权力转移到社会去,政府相应的权力没有了,机构撤销了,他自然就没法腐败了,比如开馒头店,不需要申请馒头许可证,负责审批的馒头办撤了。你无需送礼办证就可以开业,他还怎么腐败?

不易腐,就是通过制定行政程序法、信息公开法等,给腐败增加层层障碍、阻力,让腐败困难重重。比如以前干部晋升、一把手加组织部长两三个人,商量之后就可以定,很容易滋生腐败。如果通过程序法规定,干部晋升要常委开会讨论,十几个人参加,并且要票决。腐败就难了;如果更进一步,如任乡镇长要经过选举,几万人参加投票,腐败就更难了。即使行贿,要买通3万人要比买通3个人难得多,成本要大得多,这样他就不易腐。不易腐就要求制定阳光法,行政程序法,让腐败很难做到。

不敢腐,就是加大整治力度,目前腐败的发现和查处率太小,使腐败分子有侥幸心理。比如一百个腐败分子如果能发现和查处70个、80个,很多人就不敢腐败了。因为比率很大,现在我们100个腐败分子,往往只能发现和查处出20个、30个,70%、80%不能被发现和查处,这样很多官员就会产生侥幸心理,认为自己未必就那么倒霉,成为那个20%、30%。所以要提高发现和查处度。让绝大多数官员不敢腐。

最难做到的当然是不想腐。要加强理想信念教育,让官员把腐败看成是非常可耻的事。这要从娃娃抓起。但现在我们对此有所忽视。一些小学生的家长为了让自己的孩子当班长,学习委员,给学校老师送礼,让孩子与同学拉关系。我们必须培植廉政的土壤,创造廉政的社会环境,一方面提高公职的荣誉感,适当提高公务员的待遇,使之非常珍惜和看重这个职位,另一方面加大对腐败的打击,加大腐败的成本,促使形成一种“不想腐”的机制。解决“不想腐”的问题,不是办一个学习班,到中央党校去学习一两个月就能解决的问题,这需要长期艰苦的工作和制度建设。

《21世纪》:对于财产公开问题,国家是否需要立法来规定,可以立什么法?

姜明安:最理想的办法是制定反腐败法,这样可以对整个反腐败的制度进行顶层设计、宏观设计。统一的反腐败法可以把现在各种单行法里零零散散的规定进行整合,并增加现行法里没有规定的制度,如官员财产公示制度、政务公开制度等。

涉及到官员财产监督应该有三个环节,一是申报, 二是核查,三是公示。如果只申报而不核查的话,申报就没有多大的意义,很多瞒报假报通过核查才能发现。在反腐部门应设立一个专门的机构来进行核查。当然,有申报总比没有申报好,申报多少还是会有一定的威慑作用的。可以认为,单纯申报大致能使这项制度发挥20-30%的作用,如果申报加核查,则可以使这项制度发挥50-60%的作用,如果申报加核查加公示,则可以使这项制度发挥80-90%的作用。

由于立法程序比较复杂,反腐败法不可能在一两年内出台,目前也可以通过制定单行法来规范官员财产的申报、核查和公示。如果单行法在短期内也无法制定,还可以通过全国人大常委会作出一个决定--“关于公职人员家庭财产申报、核查和公示的决定”--的方式解决,通过决定来确立和规范这个制度。

是否启动反腐败法综合立法或单行法立法或作出专门决定的程序,起决于高层决策者的决策。目前广东的三个区县正在进行官员家庭财产申报、核查和公示的试点,这似乎有高层支持的背景。据此,我认为此项制度的最终出台是有希望的,前景是光明的。

21世纪经济报道 作者:定军 2013-03-15 05:05:16

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