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反腐败重在以法律和制度制约权力

习近平总书记今年年初在中纪委二次全会上讲到如何解决反腐败的问题时提出,“要加强对权力运行的制约和监督,把权力关进制度的笼子里”;李克强总理最近在回答中外记者关于新一届政府将采取哪些措施增强人民对反腐败的信心时同样提出,要“把权力涂上防腐剂”,“建立和完善不能贪、不敢贪的反腐机制”。

那么,什么是关住权力的“制度笼子”?什么是防止权力腐败的“防腐剂”?从行政法的角度来讲,作为制约权力,防治腐败的“笼子”、“防腐剂”的法律和制度主要有四个方面:其一,规范政府机关和政府官员权力范围、边界的行政组织法及其制度;其二,规范政府机关和政府官员权力行使手段、程序的行政行为法、行政程序法及其制度;其三,规范政府官员从政道德和操守的公务员伦理法及其制度;其四,规范对政府官员腐败行为进行监督、查处的监督和责任追究法及其制度。

行政组织法的最重要的功能和作用是规定政府机关的职权,确立政府机关和政府官员权力的边界(权限)。只有通过组织法,才能厘清政府和市场的关系与界限、政府和社会的关系与界限、政府机关相互之间(上下级政府之间、同级政府各部门之间)的关系与界限。防止政府去做,去干预本应由市场调节、社会自律解决的事,防止上级政府去做,去干预本应由下级政府、基层政府处理的事。没有严格的组织法确立政府和政府部门严格的职权界限,权力(如审批、许可权、强制权、征收权、收费权等)必然膨胀。而权力膨胀一分,官员腐败的机会和可能性就多一分。过去由于条件不成熟和我们的认识不到位,我国各级地方人民政府(省、市、县、乡镇人民政府)均没有制定独立的组织法,中央政府的各部委(如公安部、司法部、发改委等)均没有制定独立的组织条例,各行政机关的职权均以政府编制部门自己制定的“三定”文件确定。这就给我们控制权力的“笼子”留下了一个漏洞。日前十二届全国人大一次会议通过了《国务院机构改革和职能转变方案》。机构改革和职能转变为我们制定和完善行政组织法提供了很好的契机。我们一定要利用这个契机,用两三年的时间把控制权力“笼子”的这个漏洞补上。

行政行为和行政程序法最重要的功能和作用是规定政府机关和政府官员行使职权的手段、方式、过程和步骤。例如,行政机关在什么条件下,具备什么情形才能设定和实施审批、许可,在什么条件下,具备什么情形才能实施行政强制(如查封、扣押)、在什么条件下,具备什么情形才能设定和实施行政处罚(如拘留、罚款)等,行政机关设定和实施审批、许可、强制、处罚必须遵循什么程序,如举行听证会、论证会、向行政相对人说明理由,听取其申辩,或通过互联网或其他形式征求社会公众意见等,行政机关做出决策、决定,在什么情形下必须经过机关领导班子集体讨论,在什么情形下必须经过机关领导班子全体成员票决,其决策、决定的结果和过程是否必须公开,透明,以什么方式和途径公开,等等。行政行为和行政程序法是控制权力最好最有效的制度“笼子”、是保障权力不能腐、不易腐的最好最有效的“防腐剂”。正因为如此,世界各国法治发达和较发达的国家都制定了专门的行政程序法典。我国由于各种主观和客观的原因,统一的行政程序法一直未能提上全国人大的立法日程。不过,全国人大常委会虽然没有制定统一的行政程序法,但这十几年来陆续制定了《行政处罚法》、《行政许可法》和《行政强制法》三个单行的行政行为程序法。近年来,一些地方政府(如湖南、山东)也主动制定了规范自身行为的行政程序规章。这三个国家层面的行政程序单行法和两个地方统一的行政程序规章实施效果表明,程序法制控权治腐是最有效的。然而,三个单行法毕竟只管住了(尚未完全管住)三种行政行为,大量的行政行为(如行政决策、行政规范性文件制定、行政征收、行政收费、行政裁决、行政确认,等等)现在还在程序法控制之外,地方行政程序规章因法的位阶太低,作用更受限制。我们的控权“笼子”在行政程序领域还有大漏洞。前不欠,全国人大法工委启动了本届全国人大的五年立法规划,这应该是我们补上这个“大漏洞”的很好的机会。如果我们能在本届人大五年内制定出体现中国控权反腐特色的《行政程序法》,我们在反腐方面就可能取得重大进展:中国政府在全球政府廉洁指数排名中有可能从现在的第80位左右升至第30位左右,甚至更高。

公务员伦理法主要规范政府官员在官场内和官场外的与其职务身份有关的各种行为,确立其从政职业道德和与职务身份有关的行为操守。如官场内不拉帮结派,不打击异已,在处理与自己本人或亲属有利害关系的事务时主动回避,在官场外严格自律,不收受法定标准和范围以外的礼物、不接受可能影响公正履职的宴请,不与企业老板、商人“勾肩搭背”,不出席有失官员身份和廉洁形象的不雅场所和活动,等等。有关官员(特别是领导干部)职业道德、行为操守的规则,过去我们制定、发布过不少,但是缺乏系统化、规范化、整体化,且大多以党内法规或规范性文件的形式由中纪委或中办、国办发布,法律效力较低,实施效果不理想。现在我们要推进法治反腐、制度反腐,有必要由全国人大常委会整合过去二、三十年来以法律、法规、规章、执政党党内法规及规范性文件等各种形式发布的有关官员(特别是领导干部)职业道德、行为操守的规则,对之加以体系化,并根据新一届中央领导集体提出的反腐新思路(如前不久中央作出的“八项规定”)予以补充完善,制定统一的公务员伦理法,使防止官员腐败,控制官员权力的“笼子”在这一部分编制得更加严密,尽量堵塞可能的漏洞。

规范对政府官员腐败行为进行监督、查处的监督和责任追究法是关住和控制权力的“笼子”的另一重要组成部分。权力没有监督,滥权和腐败没有问责和惩处,腐败即不可避免。目前,我们在权力监督和责任追究方面,已有不少法律和制度,初步建立起了包括人大监督、纪委、监察、审计监督、司法监督和舆论监督的监督机制。但是我们在监督体系方面也还有严重的“短板”,控制权力的笼子在这方面还有较大的漏洞,这就是对各级地方“一把手”的监督。根据现行体制,各级人大对地方“一把手”不能监督问责;司法不能对地方“一把手”行使权力的行为进行司法审查,纪委、监察要接受同级党委的领导,亦难于监督作为领导班子“班长”的“一把手”。因此,要把地方“一把手”的权力关进笼子,我们还必须完善现有的法制“笼子”。在这方面,我们必须进行适当的政治体制改革,创建起相应的机制,协调和平衡党的领导与党委和党委“一把手”接受监督的关系,使之既保证党对地方各种事务、各个方面的领导,又保证党委和党委“一把手”在宪法和法律范围内活动,一切违宪、违法、滥权、腐败的行为都能受到追究。

要真正把权力关进制度的笼子里,将权力涂上防腐剂”,使官员不能腐、不易腐、不敢腐、不想腐,我们必须坚持制度反腐和法治反腐。所谓“制度反腐”,是指通过推进国家政治、经济、社会等制度的变革,消除产生腐败的制度根源,营造保障廉政的制度环境,以达成腐败现象逐步减少,最终消除腐败的目标。所谓“法治反腐”,是指通过制定和实施法律,限制和规范公权力行使的范围、方式、手段、条件与程序,为公权力执掌者创设公开、透明和保障公正、公平的公权力运作机制,以达成使公权力执掌者不能腐败、不敢腐败,从而逐步减少和消除腐败的目标。“制度反腐”与“法治反腐”有不同的内涵和外延,但二者的内容和形式有一定的交叉:“制度反腐”的制度很多是由法律确立的;“法治反腐”的法律(包括实体法和程序)则大多是要通过相应的制度或在相应制度的运作过程中实现的。

制度反腐和法治反腐在一定意义上是相对于教育反腐和惩治反腐而言的,但制度反腐和法治反腐并不是与教育反腐和惩治反腐完全对立的。坚持制度反腐和法治反腐并非要否定与排斥教育反腐和惩治反腐,教育反腐和惩治反腐在整个反腐机制中,无论是现在和将来,始终都会有着重要的和不可替代的地位和作用。中国古代儒家认为,“灭山中贼易,灭心中贼难”,故只有感化教育才是反腐的治本之策;中国古代法家认为,人的本性是“好利恶害”,故“以刑去刑”才是反腐的最佳之方。这两种理论显然都有一定的合理性。教育可以陶冶公权力执掌者的情操,培植其内心的理想信念;惩治可以通过惩罚公职队伍中的腐败分子、腐败行为,威慑和警醒其他有腐败倾向或苗头的公权力执掌者避免滑向腐败,鞭策所有公权力执掌者对腐败经常保持戒心,抵御各种腐败的诱惑,增强对腐败的免疫力。但是这两种理论也显然都有片面性。由于社会环境和人性的复杂性,单纯依靠教育或惩治是不可能解决腐败问题,实现反腐败的目标和任务的。古今中外的历史都证明,不仅单纯依靠教育或惩治某一种手段不可能解决腐败问题,就是单纯依靠教育和惩治两种手段也不可能有效解决腐败问题。要比较有效地解决腐败问题,还必须同时依靠制度,依靠法治。邓小平同志认为,“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”(《邓小平文选》,人民出版社1994年版,第333页)。在我国当下的社会主义初级阶段,制度反腐、法治反腐也许比教育反腐、惩治反腐具有更重要的地位和作用。由于“文革”遗毒对一些官员的思想的深重影响,由于改革开放和实行市场经济后一些官员抛弃理想信念,过分追求金钱和物质享受,其世界观已经严重变形。对这些官员,单靠一时的培训、教育不可能使他们转而即时向善,单靠严刑竣法也不可能使他们因畏惧而即时“收手”。只要他们认为腐败的代价(被发现后可能受到惩处的力度乘腐败可能被发现和查处的概率)会小于腐败的“利益收获”,他们中的很多数就可能会冒50%乃至90%的风险去追逐50%的乃至10%的腐败“利益收获”,甚至有人宁愿冒99%的风险去追逐1%的腐败“利益收获”。 因此,我们必须更多地依靠营造“不能腐败”、“不敢腐败”的制度环境去扼制腐败,并通过相应的制度环境去逐步培育绝大多数官员“不想腐败”观念,促使官员的理想信念和公职待遇、公职荣誉在其心目中形成的崇高感对任何腐败的诱惑均产生拒斥作用,即使腐败的“利益收获”是99%,腐败的风险是1%,其也不愿意选择腐败。我们只有通过这种制度环境与官员的精神世界的互动,才能真正培育和陶冶官员的廉政情操,实现“灭山中贼”与“灭心中贼”的统一,实现反腐败治标与治本的统一,保证公权力在生产和提供“公共物品”过程中不再异化,或者把异化减少到最低限度。

载2013年4月9日《检察日报》 

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