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依法规范“党内法规”是建设法治中国的需要

5月27日,经中共中央批准,《中国共产党党内法规制定条例》及《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》公开发布。

这两部党内法规的发布,对于中国共产党依法执政、民主执政、科学执政和建设法治中国具有重要意义。中国共产党不同于西方国家的政党,它直接领导国家的经济、政治、文化等各项事业。当然,中国共产党对国家的领导是依法进行的,党必须在宪法和法律范围内活动,党必须依法执政。党依法执政首先是依国家的宪法和法律。除此之外,党依法执政还必须依党内法规。因为党的组织、党的领导体系、党的执政权力结构、党的执政方式与党内监督、责任机制等均不能由国家法律规定。很显然,如果没有党内法规,党要实现依法执政是不可能的。在中国,要推进依法治国,建设法治中国,就必须推进依法执政,而要推进依法执政,就必须在中国共产党党内也实行法治,而要在党内实行法治,就必须规范党内法规。

有人疑惑,确立“党内法规”的概念和由党自己制定《条例》、《规定》对“党内法规”进行规范是否与法治的原则和要求相符合。笔者认为,这完全符合法治的原则和要求。对此,本不应该产生疑义。一部分人之所以产生疑义,主要是对法治的“中国特色”认识不够。法治有普适性的原则和要求,也有各国基于本国国情的特殊性原则和要求。法治的普适性原则要求,必须对公权力(包括国家和社会公权力)进行规范,“把权力关进制度的笼子里”,以保障人权。而法治的“中国特色”要求,中国共产党应当依法执政,依法治党。因为中国共产党担负领导国家的职责,但其本身又不是国家机关的组成部分,故不仅应通过国家法律,而且应通过“党内法规”规范其权力,自己把自己的权力关进法治的笼子里。中国共产党依法执政首先必须依法治党。治党自然不能不发布各种各样的规范性文件,包括中央层级的、中央部门(中纪委、中组部、中宣部等)层级的、地方(省、自治区、直辖市等)层级的。这些规范性文件党过去一直在发,现在还在发,将来也必然还会发。不管这些规范性文件叫什么名称(“党内法规”或“党内规章制度”),如果要依法治党,就必须对之进行规范,就必须严格规定党的各层级组织制定的权限要求(分别能就什么事项制定规范性文件);内容要求(如不能与国家宪法、法律相抵触等)、程序要求(如必须通过座谈会、论证会、网上征询等形式听取广大党员、社会公众和专家学者的意见等)、监督审查要求(如备案审查等),而不能任意制定、恣意制定,乱发滥发“红头文件”(规范性文件的俗称,“党内法规”是规范性文件中法律效力较高的一部分)。如果像一些持异议的学者所主张的那样,对中国共产党发布的任何规范性文件均不称“党内法规”,均不以法和近似于法的严格要求对之进行规范,而任由制定主体随意发布,那将会更远离法治的原则和要求,就像我们过去很长时间所做的那样。中国共产党的领导是宪法确定的事实,而中国共产党如何领导,是采取人治的方式还是采取法治的方式领导,我们可以选择。如果我们选择法治的方式,就必须将党内生活法治化,将党内规范性文件制定和发布法治化。现在中央通过《条例》和《规定》对“党内法规”和其他规范性文件的制定和发布进行规范,表明新一届党的领导集体选择法治,选择依法治党、依法执政的坚定决心和态度。

我们考察《条例》、《规定》的内容,可以深切地感受到其中所渗透的法治原则和精神。例如,《条例》根据国家宪法第五条确立的依法治国方略,规定党内法规制定应当“遵守党必须在宪法和法律范围内活动的规定”和党内法规“不得与宪法和法律不一致”的原则,党内法规如与宪法、法律相抵触即无效。又如《条例》根据现代社会民主化的趋势,规定党内法规起草制定不仅要在党内广泛征求意见,而且对“与群众切身利益密切相关的党内法规,应当充分听取群众意见”,并注意听取“有关专家学者的意见”,以保障党内法规的民主性和科学性。再如,《条例》根据国家《立法法》的法律保留原则,确立了“中央党内法规”的保留规定事项(共六项),对这些事项,中央部门和地方党委都不能制定党内法规或发布其他规范性文件;《条例》为了防止党内规范性文件相互冲突,分别规定了党内法规的位阶和适用规则,包括上位法规优于下位法规、新规优于旧规,特别规定优于一般规定等;此外,《条例》和《规定》为了保障党内“红头文件”(“党内法规“以外的其他规范性文件)的合法性,避免当前一些地方和部门滥发、乱发“红头文件”的现象,还将党内“红头文件”与党内法规一道,也列入备案审查的范围。所有这些内容,对于推进“党内法规”和党内其他规范性文件规范化、法治化无疑具有重要作用。

建设法治中国要求中国共产党必须依法执政,依法管党。通过《条例》和《规定》这样的“党内立法法”规范“党内法规”和党内其他规范性文件的制定是推进和保障中国共产党依法执政,依法管党的重要步骤。

载2013年5月31日《人民日报》第5版

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