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法治就是要尊重和保障民众权利 —- 姜明安教授就有关法治实施问题接受《清风》杂志专访

“强拆悲剧不断,很多时候,违宪、违法审查制度在‘睡觉’”

记者:2009年12月7日,北大五教授向全国人大常委会提出《关于对<城市房屋拆迁管理条例>进行审查的建议》。您是北大五教授之一,你们当时为什么提出这一建议,是基于哪些考虑?

姜明安:当时促使我们提出审查《拆迁条例》建议的直接动因是“唐福珍”事件和当时全国各地不断发生的暴力拆迁、野蛮拆迁导致的各种悲剧事件。具体所基于的考虑则是《拆迁条例》违宪、违法和它给中国社会、中国公民所造成的五大危害:其一,《条例》助长了一些地方领导人违反科学发展观,过分依赖“卖地”和发展房地产业发展当地经济的发展思路、发展政策;其二,《条例》违反和损害了社会主义法治的基本理念和基本原则;其三,《条例》违反《宪法》、《物权法》和《房地产管理法》要求的“先征收补偿,后拆迁”的规定,把本应在征收阶段解决的补偿问题延至拆迁阶段解决,将对被拆迁人给予补偿、安置的法定义务转移给拆迁人,损害被拆迁人的合法权益;其四,《拆迁条例》所构建和支撑的现行房屋拆迁制度严重影响了党和政府在人民群众心目中的形象,严重损害了党和政府与人民群众的血肉联系。其五,《拆迁条例》所构建和支撑的现行房屋拆迁制度也严重影响了人民法院的公正形象,严重影响了司法权威。除了上述考虑以外,我们提出审查《拆迁条例》建议还有一个动机:希望通过我们的行动,推动我国《宪法》和《立法法》所设计和确立的法规违宪、违法审查制度实际运作起来。长期以来,我们的《宪法》和《立法法》设计和确定的法规违宪、违法审查制度一直在“睡觉”,一直处于“休眠”状态,这与我们要建设法治国家、法治政府的治国方略是完全背道而驰的。因为没有违宪、违法审查,就没有对政府权力和地方权力的制约,就没有人权保障。而没有权力制约和人权保障,就没有宪政和法治。正因为如此,法学界多次试图通过向全国人大常委会提出法规审查建议而启动违宪、违法审查制度,但都没有成功,我们这次申请是继续推进这种试图的努力。

记者:在“强拆”中,地方政府和开发商是强势的一方,被拆迁人的利益往往难以得到有效的保障。您认为,对于拆迁,公民应如何与政府博弈,如何维护自己的合法权益?

姜明安:现在《房屋征收与补偿条例》和《行政强制法》都已经出台了,公民当然要运用法律、法规与政府和开发商博弈,拿起法律武器来维护自己的合法权益。首先,在城乡规划阶段,公民应积极、主动参与规划的制定,敢于对无视科学发展,一味追求“政绩”,热心“土地财政”的规划、计划说“不”;其次,在征收补偿阶段,作为被征收人的公民应依法、依规、依理与政府协商,要求政府依照《房屋征收与补偿条例》第17条对房屋价值、搬迁和临时安置费以及因征收造成的停产停业损失予以足够的补偿,只有符合法定标准时才与政府签订补偿协议;再次,作为被征收人的公民如果认为政府的征收、补偿行为不合法,侵犯其合法权益,应通过行政复议、行政诉讼途径寻求救济;最后,如果寻求法定救济的途径受阻,其合理、合法的要求得不到满足,作为被征收人的公民不应绝望,不应采取自焚、自殘等极端方式向社会发泄不满,其还可通过申诉、控告和舆论、媒体监督以及人大监督等多种方式寻求救济。

赋权VS限权,《行政强制法》23年艰难出台

记者:《行政强制法》从起草到最后通过,经历了23年。您是参与该法草拟、论证的专家之一,请您简要谈谈该法出台经历如此长和如此曲折过程的原因。

姜明安:《行政强制法》于1988年在国务院法制局层面列入立法计划并组织调研、论证、草拟。1966年后,行政立法研究组开始起草试拟稿。至1999年,全国人大法工委启动正式起草程序,后经十届和十一届全国人大常委会五次审议后最终通过,历时23年。之所以经历如此长的立法过程,一是因为党和政府对法治本质和规律的认识有个渐进的过程。当经济增长任务更加紧迫时,在公平和效率之间,效率被作为优先选项,对政府的约束也就宽松一些。在经济有了较大发展以后,社会公平和人权保障问题逐渐显露出来并越来越尖锐,法律对行政权,特别是行政强制权的约束就越来越提上议事日程;二是因为该法涉及问题的极端重要性和复杂性。《行政强制法》所构建的制度对公民人身权和财产权产生的影响可能将超过所有的现行行政法律,甚至超过《行政处罚法》和《行政许可法》,而其中包含的行政相对人权利保护与公共利益、社会秩序维护之间的平衡很难拿捏。三是由于这部法律涉及行政与司法的权力配置。这里有个认识问题:一方面是对权力性质本身的认识,法院应当是监督者还是执行者?另一方面,如果说法律要设置更严格的要求,那么行政机关对此将有一个接受的过程。四是立法机关对该项立法特别慎重,反复启动公民参与程序和学者专家论证程序,以保证此次立法的民主性、科学性和社会公众的接受度。五是因为广大社会公众,包括学界、实务界、舆论界对该项立法涉及的各种问题一直存在较大争议,并且很难在短时间内达成共识。现在《行政强制法》终于已经通过和实施。应该说,《行政强制法》的通过和实施是我国人权保障和法治建设的一件大事,是推进我国法治国家和法治政府建设进程的重要举措。

记者:被称为“行政法三部曲”的《行政强制法》、《行政处罚法》和《行政许可法》现在都已出台,我国行政法体系是不是已经比较完善了?请您谈一谈我国行政法的现状和未来进一步发展、完善的任务。

姜明安:行政法主要包括三大板块,第一大板块是行政组织法,第二大板块是行政行为法,第三大板块是行政法制监督、救济和责任法。行政组织法包括三方面的内容:行政机关组织法、编制法和公务员法。目前我国行政机关组织法方面,已有了国务院组织法,还有一个地方各级人大和政府的统一组织法。但没有具体的各级政府组织法,现在是以“三定方案”或“三定办法”代替。由此带来很多问题:互相扯皮,有利的事情大家抢着干,无利的事情互相推诿,老百姓办事,政府部门相互“踢皮球”。我国在行政机关组织法方面的立法任务还非常繁重。行政编制法和公务员法方面,现在有了国务院编制条例、地方政府编制条例和公务员法,应该说比较完善了,下一步的主要任务是具体化和制定实施细则。

行政行为法包括行为实体法和行为程序法。行政实体法主要是指部门行政法。现有一百多部法律。但缺项还不少,如出版法、结社法、新闻法、政务信息公开法、个人信息保护法、公职人员家庭财产申报法、考试法、学校法、精神卫生法等。行政行为程序法包括一般行政程序法(行政程序法典)和行政程序单行法。一般行政程序法就像民法通则一样,适用于所有部门、所有类型的行政行为。行政程序单行法则只适用于某一部门或某一类型的行政行为。目前我国一般行政程序法还没有制订出来。行政程序单行法已有行政处罚法、行政许可法和行政强制法。尚缺的行政程序单行法还有行政收费法、行政征收征用法、行政裁决法等。当然,现在被我们称为“行政法三部曲”的《行政强制法》、《行政处罚法》和《行政许可法》并不完全是行政程序法,它也有很多行政实体法的内容,如这三部法律对行政强制、行政处罚、行政许可权限(包括设定权、实施权)的限制,对行使这些行政权力的条件的限定等。只是这些法律的基本内容是程序,行政法对行政权最重要、最有效的控制是程序。因此,行政程序法是整个行政法的基干,目前我国行政法立法的最重要的任务是制定统一的行政程序法。

行政法制监督、救济、责任法包括行政诉讼法、行政复议法、国家赔偿法、行政监察法审计法等。目前我国这部分法律制订的最为健全,接下来主要是修改和完善的工作。前年人大完成了国家赔偿法的修订,去年以来,社会广泛呼吁启动对《行政诉讼法》和《行政复议法》的修改,前不久,我们北京大学宪法与行政法研究中心向全国人大法工委提交了《行政诉讼法修改建议稿》,预计全国人大法工委将很快启动正式修改工作。

“要实现依法行政,具体路径的探索比一般目标的确立更重要”

记者:去年,湖南省成立法律顾问团,您是首批顾问之一。请您谈谈对湖南制定《法治湖南纲要》,实行依法执政的看法。

姜明安:党的十六大和十七大都明确提出了中国共产党作为中国执政党要实行依法执政的执政方略。在中国,依法执政是依法治国、依法行政的关键和前提,没有中国共产党的中央和各级党委的依法执政,中国要实现建设法治国家、法治政府、法治社会的目标和任务是不可能的。自依法执政作为党的执政方略提出以后,全党上下对之进行了认真的理论探讨和实践探索。去年,中共湖南省九届十三次全会通过的《法治湖南建设纲要》在总结十六大以来学界对依法执政的理论研究成果和实务界对依法执政的实践探索经验的基础上,对湖南省各级党组织如何依法执政提出了一系列具体的可操作性的要求,初步设计了一条湖南各级党委实行依法执政的具体路径。本人认为,要全面实现依法执政的执政方略,具体路径的探讨比一般目标的确立更重要。《法治湖南建设纲要》所进行的这一探索,其意义非常重大深远,《纲要》所提出的具体要求和设计的路径不仅适用于湖南,大多也适用于全国各地的党组织,为全国各地党组织探索依法执政提供了重要的参考和启示。《法治湖南建设纲要》对依法执政提出的具体要求是多方面的,笔者认为最主要和最有价值的有十项:(一)从制度上、程序上规范党委与人大、政府、政协、司法机关以及人民团体的关系。(二)保障“各级党组织必须在宪法和法律范围内活动”,牢固树立“法律面前人人平等、制度面前没有特权、制度约束没有例外”的观念。(三)将“调查研究、征求意见、法律咨询和集体讨论决定”作为党委重大决策的必经程序,各级党委要按照“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的原则决定重大事项;(四)发挥党委全委会对重大问题的决策作用,“推行和完善党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制”;(五)尊重宪法确立的人民民主制度。党委对地方重大事务的决策和主张,凡属于人大及其常委会职权范围内的,应向本级人大及其常委会提出建议,“由本级人大及其常委会作出决议或决定”。对涉及经济社会发展全局的重大事项,要广泛征求民意,充分进行协商和协调;(六)推行党务公开。除依法应保密的事项外,党内事务除应当通过一定方式和途径向党员主动公开外,党员还可按规定向党的基层组织申请公开;(七)建立健全党内情况通报和党内事务听证咨询制度;(八)加强党委新闻发布制度建设,高度重视互联网民意表达,提高在信息网络化条件下的执政能力和水平;(九)建立党内规范性文件备案审查制度。(十)加强党内监督,以领导干部特别是各级领导班子中的“一把手”为监督重点对象。《法治湖南建设纲要》通过“地方性知识”对执政党依法执政的具体路径所进行的认真扎实的探索是非常难能可贵的,尽管这种探索还是很初步的,但其精神值得全党学习。

记者:现在,北京正在开全国“两会”,许多人大代表的政协委员提出要进一步加强和细化各级人民政府“三公经费”的公开,推进“三公经费”公开的规范化和制度化。您如何看待“三公经费”公开问题?

姜明安:去年3月23日,国务院召开常务会议,要求中央各部门在国务院向全国人大常委会报告中央财政决算时,向社会公开“三公”经费。之后,中央各部门(除个别部门外)陆续公开了本部门的“三公”经费情况。某些地方政府,如北京市政府,也主动公开了自己的“三公”经费情况。“三公”经费公开,是建设法治政府的要求。法治政府的基本要素之一是公开、透明。只有公开、透明,才能防止公权力滥用,防止政府官员腐败,保障政府的廉政、勤政。“三公”经费公开,是推进民主政治建设的需要。民主政治的基本涵义是人民当家作主,而保障人民对国家事务有充分的知情权是人民当家做主的基本前提。人民如果没有对国家事务的知情权,政府如果对自己每年向纳税人收多少钱,这些钱都用于何处,有多少用于政府本身的运作:因公务出国、购车和接待等,都要向人民保密,那人民当家作主就很难真正实现,民主政治就很难有切实的保障。“三公”经费公开,也是维系人民对政府的信任,消除官民隔阂、矛盾,构建官民和谐关系的需要。政府要获得人民的信任,不仅要实实在在地做到廉政、勤政,而且要让老百姓切切实实感受到政府廉政、勤政。而要让老百姓切切实实感受到政府的廉政、勤政,政府就必须诚恳地将“三公”经费向老百姓公开,给老百姓一个明白的清单:自己花了多少钱,做了多少事,让老百姓感受到你确实廉政、勤政,没有大手大脚,没有用纳税人的钱胡吃海喝,没有公车私用,没有公款出国游山玩水。只有这样,人民才会信任政府。否则,即使你再廉政、勤政,也有人也会猜疑你、议论你,甚至有人会散布不实言论误导公众,从而导致政府与人民之间的隔阂、矛盾,动摇执政党的执政地位。

现在,全党和全国人民上上下下对“三公”经费公开的意义都有了比较清醒的认识,并且在“三公”经费公开的道路上已经迈出了可喜的第一步。但是,这仅仅只是第一步。要真正扎扎实实地实现“三公”经费公开的目标,真正切实发挥“三公”经费公开的应有作用,我们还有很长的路要走,很艰巨的工作要做。首先,我们应推进“三公”经费公开的制度化和规范化。目前,中央各部门“三公”经费公开只是源于国务院常务会议的一个决定,且该决定对公开的范围、公开的广度、深度、公开的方式、公开数据的说明缺乏统一的、具体的和规范化的要求。从而使现在各部门公开的内容、样式五花八门,有的仅仅只是应付差事地公开很抽象的几组数据,信息量非常有限。要改变这种情况,必须通过制定专门法律、法规或修改现行法律(如预算法)、法规(如政府信息公开条例)使“三公”经费公开制度化、规范化。其次,我们应推进对已公开的“三公”经费的审查,包括审查其真实性、合法性与合理性,从中发现“三公”经费制度运作,乃至整个政府行政运作中的问题和探讨治理、改进的对策。这个工作必须由专门的机构来做。对此,除了应切实加强各级人大财政预算专门委员会的审查力度外,还应鼓励相关民间专门组织来从事这项工作。在政策上支持相关民间专门组织对政府“三公”经费进行深入细致的比较分析,包括对不同部门不同年度的“三公”经费进行纵向比较分析,以及对同一年度不同部门、不同地区,甚至不同国度的“三公”经费进行横向比较分析,从中发现问题,撰写和向社会公开发布分析报告。再次,我们还应建立“三公”经费公开方面的监督问责制度,对不依法定要求和规定期限、规定范围、规定方式、规定途径公布“三公”经费的部门和地方,不仅要追究直接责任人员的责任,还要对相应部门、地方的主要负责人和主管负责人问责。没有严格的问责制,“三公”经费公开制度就可能流于形式,甚至会一个部门接一个部门地退出,整个制度逐渐无声无息地走向消逝。最后,要进一步推进“三公”经费公开,我们还需健全、完善整个政府信息公开制度,特别是政务公开制度,包括整个预算、决算的公开制度、政府重大决策内容和过程的公开制度、行政立法和执法信息公开的制度,执政党及执政党党务部门信息公开的制度。为此,我们必须制定统一的政务信息公开法(而不仅仅只是完善政府信息公开条例或将政府信息公开条例上升为法律),并建立人民法院对政务信息公开行为的司法审查和监督制度。没有整个政务信息公开制度的建立和完善,“三公”经费公开制度孤军深入是难于取得全面和持久的成效的。

载《清风》杂志2012年第5期

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