法治周末记者 李亮 发自清水河

对于各地贫困县大兴土木的奢华成因，用“拍脑袋”决策来看待已不能解释明白。“奢华”决策背后，需穿越层层审批“防火墙”，而操作中GDP政绩标准、政府征地、预算外土地出让金游离、官员腐败等现象“家常”交错，让事实愈发雾里看花。

其实，回到政府动机及决策程序层面上看，地方政府有责，然非其一家之责。

编者按

一个年财政收入只有3000万元的国家级贫困县，竟酝酿举债60亿元来建造新城，经过十年努力，终究成为南柯一梦。

事实上，贫困县诸如兴建豪华办公楼、豪华别墅等奢华行为早就进入公众视野，而本次被曝光的内蒙古自治区清水河县县60亿元造新城事件，则再一次引起社会关注。

在中央严令禁止建造豪华楼堂馆所和形象工程的情况下，缘何还有这么多的贫困县上演了一出又一出“贫困县奢华”事事件？

案拍奇惊

新城变鸟巢 贫困县陨落的60亿元造城梦

政府花3亿元给鸟盖片楼———这种说法在内蒙古呼和浩特市清水河县曾被传于街头巷尾，随着最近诸多造访者慕名寻找“烂尾城”，群众戏谑之言尤胜以往。

这些被称为当地“鸟巢”的建筑群，原本是清水河县诸多行政机关的新家，坐落于距老县城26公里外的山坡上。10年前，清水河县政府意欲在此投资61亿元，兴建新区，迁址县城。

颇具意味的是，清水河县是国家级贫困县，当时的财力年仅3000万元。

正是在相差如此悬殊的财力主导下，新城兴建6年后集体烂尾，各种成型、半成型的建筑荒芜在原地，成了名副其实的鸟巢。新城变鸟巢

鸟粪满地 人迹罕至

在清水河县宏河镇所在地西北方的山坡上，一片高矮不一的大楼被闲置在此。

5月7日，《法治周末》记者在现场看到，散落在宽阔的道路两旁的大楼中，有9座已成型，还有8座未建成，呈“裸露”状态。远远看去，占地6000多平方米、已竣工的清水河县新党政办公楼在楼群中显得格外醒目。

但到了跟前，记者发现，该办公楼大门紧闭，门上的一把铁锁已经锈迹斑斑。

沿着台阶来到办公楼的前厅，透过紧闭的玻璃门，可以清楚地看到大厅内依然挂着的一条横幅，写着“祝贺清水河县党政办公大楼竣工验收”，一个硕大的国徽靠在厅内墙边，满是灰尘。

在该办公楼的东面矗立着一个只有框架的楼房，施工用的绿色防护网还条条缕缕地搭在楼周围。由于四面透风，楼内住满了鸟类，一层的开放室内还堆放着施工单位的外加剂，这曾一度被媒体误读为“农民的饲料”。

大半天的时间里，新城中间的大路上鲜有路人经过。除了几位看守楼房的老人外，整个新城几乎见不到其他人。

这就是清水河自2002年开始实际运作新城区项目。据项目知情人士提供的项目投资估算表显示，新区整体建设工程计划总投入约为61亿元。

清水河县王桂窑乡西圐圙兔的郝姓老人，受施工单位委托，已在新县党政办公楼看守了两年半，而柴姓老人则在斜对面的新县教育局办公楼已看守了7年，两位老人月薪600元左右，职责是看护大楼内的物品。据他们回忆，大楼陆续在2002年开工建设，2005年左右突然停工，“原因可能是政府没钱了”。

就在老人们记忆中停工的2005年7月，内蒙古第三建筑工程有限公司第十二项目部承接了清水河县新城“清水河县宾馆和部分政府大楼”的施工项目，其负责人周江林回忆，两个项目的工程预算为5000多万元，干到2006年，“由于政府不能按合同约定给付阶段工程款，也没人催我们干，考虑到再干下去，我们垫付的资金就会越多，于是就停了”。

此时，县宾馆的主体已经完工，尚缺装修，而另一座政府办公楼则刚刚起了基础。

其他办公大楼的施工同样受此影响，各施工单位也都陆陆续续停工，至此，酝酿多年的新城变成了“烂尾城”。

据清水河县政府办王换成主任说，县政府共为此投资了1亿多元。

旧城依旧旧

政府账上也就3000万余元

清水河县是典型的老少边穷的国家级贫困县，其依山而建的旧城区面积仅为3.4平方公里，一条主干道自西向东、自下而上贯穿全城。当地的出租车司机往往只问乘客：“到山上还是山下？”

但这条惟一的主干道却非常狭窄，一些地段仅能容两辆汽车并排经过。约8公里长的主街道也不甚平整，有1/4仍是土路，当地居民说，一到雨雪天气，道路就泥泞不堪，而这种状况十多年来从来没有改善过。

家乡变化始终是离乡之人最为关心的事情，一位刚调到清水河县委工作的年轻人说：“我离家13年，回来之后没感觉到任何变化。”

据清水河县政府的财政收入报告显示，2009年度该县全县地方财政收入约为1.8亿多元。从报告来看，清水河县的经济比起之前确有了长足的进步。

但当地居民依然怨声载道，一位出租车司机对记者说：“仅有的钱全都用到了新区建设上，不但建成了‘烂尾城’，还欠了许多外债，旧城区的建设则几乎止步不前。”

一句谐语在当地县城中流传甚广———垃圾靠风刮，污水靠蒸发。近乎10年来，除看到县城26公里外多了一座“鸟巢”外，当地居民并未感受到家乡的多少变化。

除去道路修缮、环境卫生、市政建设等显而易见的变化难寻踪迹外，居民的不满还集中于各种社会福利的“不到”、“迟到”、“少到”之中。

2009年12月9日，清水河县190名60周岁以上的离退休老年人曾给内蒙古自治区党委写信，反映清水河县政府一直未兑现退休和在职人员2001年至2004年的医药费、8年多的边、副补以及4年的取暖费。

而新城烂尾带来的不良影响也正在慢慢显现，有知情人士透露，不少单位都为此背上了外债。

周江林称，项目停工后至今，内蒙古三建尚被拖欠工程款2200多万元(连本带息)。周江林每年都会到清水河县政府要工程款，但政府“从来没给过”。开始时政府找周商量把其施工的大楼给他，但周江林不同意，“我们只是干工程的，要那楼没用”。

由于多次索要未果，周江林咨询过律师，曾考虑过诉讼，但有朋友劝他不要起诉，因为不但要承受漫长的司法诉讼程序，还可能把双方关系搞僵，反倒不利于事情的处理。

与此相佐证的是，一家施工单位因清水河县政府拖欠工程款而将后者诉至法院，终审胜诉后，却迟迟难以执行400万元的案款。

2008年8月，呼和浩特市铁路运输中级法院查封了清水河县政府的400万元存款，而后考虑到清水河县的实际困难，加上县政府为此作出了还款计划的书面承诺，法院便又进行了解封。

当时同去查封的知情人透露说，政府的该账户上也就只有3000万余元。

钱没了楼停了。

官员对开发原因讳莫如深

清水河县当年开发建设新城的原因，在当地政府的各级官员口中讳莫如深，无人愿提。

2010年5月10日，《法治周末》记者电话联系清水河县委书记李宏，其手机一直关机；而县长李理则在电话中称“暂且有事，一会儿回复”后便无下文。清水河县主管开发区建设的副县长韩宇则说，“这个问题由县委宣传部统一答复”。

但清水河县县委宣传部副部长边俊杰给记者的答复则是：“县领导都去市里面开会，宣传部并不清楚情况。”

2008年，清水河县工业园区和新城合并由清水河县工业园区管委会管理，但该管委会主任王雄对《法治周末》记者说，他并不清楚2008年之前新城的事情，而新城的相关材料都已经转至县委宣传部。

数家媒体记者在清水河县的这些部门间转悠，得不到任何答复。

而据呼和浩特市市委宣传部副部长刘锦国介绍说，在清水河县“烂尾城”被曝光之后，呼和浩特市市委市政府很快组织了会议，清水河新区开发建设相关的县级领导参会汇报情况。

如今“关于新城的相关文件已经汇集成册，只有5份，其中两份已报给了自治区领导参阅”。但由于呼和浩特市市委书记出国未归，针对新闻媒体的情况说明材料还需继续等待。

尽管得不到官方的正面回应，但从该县国土资源局局长高万华提供的一份“关于清水河县新区建设用地情况说明”中，还是可以看出些端倪。

“情况说明”中指出，由于城市建设滞后，县城基础设施很差，街道狭窄，街道排洪排污能力很差，每遇降雨，洪水顺山而下，街道就变成了排洪渠，时常危及临街居民生命、财产安全。人居环境很差，同时也影响了呼和浩特市首府地位的形象。

在这种背景下，2001年前，呼和浩特市市委曾建议清水河县新城迁址于喇嘛湾镇，并占用邻县托县一部分土地。但遭到托县的反对，虽经呼和浩特市市委反复协调，建设用地还是难以落实，计划落空。

2002年，清水河县政府又选址于宏河镇境内，此地的优势在于紧邻109、209国道，以及大准铁路线，缩短了与首府呼和浩特市的距离。为此，清水河县政府成立了新区建设的专门机构，开始了新区建设的实际运作。

“情况说明”中也承认，由于县财政收入较低等原因，新区建设建建停停，步伐缓慢。

按照“情况说明”，导致项目流产的几个重要原因是“手续未办理”、“土地未报批”、“无大的招商项目做支撑”、“财力又吃紧”以及“搬迁条件不成熟”。

由此可见，财政的匮乏并非新城停建的惟一原因。

当时，新城镇规划的总面积为5平方公里，超过了现有旧城镇的面积，但此范围并不符合1997年清水河县编制的《土地利用总体规划》的规定。

于是，从2003年新城动工建设开始，建设用地就无法履行报批手续。

按规定，新县城迁址项目必须由国家民政部审批，要件之一是必须符合县级土地利用总体规划，不合乎规划就要进行修改，修改则需自治区政府审批。

2006年10月18日，内蒙古国土资源厅下发《关于印发<内蒙古自治区土地利用总体规划报批暂行办法>修订的通知》，根据此文件，清水河县政府在2007年7月23日向呼和浩特市市政府提出修改请示，直到2008年2月13日，自治区政府才同意实施修改后的《清水河县土地利用总体规划》。

但在2006年之前，上述系列行政审批程序尚未进行时，清水河县的新城区建设就已经开展得如火如荼。而行政程序刚刚走完，新区建设却由于没钱早早停止了。

据清水河县国土局统计，2007年以前，新城区建设形成了违法用地17宗，占地面积131亩，全部为林草地，没有占用耕地。

在修改规划后，相关单位本应该进行补办报批手续，但报批手续需大量资金，用地单位又全部为被动建设，所以补办手续基本无人负责。

该县国土资源局坦诚：“自开工建设以来，这一县城迁址项目必然会形成许多违法用地行为，由于政府所为，客观又不具备报批条件，但在众多压力下，还是先后对11家违法用地单位作出了停工和行政处罚的决定。”

造城运动，多以失败告终

梳理清水河县新城区开发建设的脉络可以发现，政府边建设边报批，由于没钱导致停工，问题暴露后，政府又开始为之前的“违法占地”埋单。

“这说明政府融资不力以及开发建设中缺少必要的法定程序，有时候决策者‘拍脑门’作出的决定不一定符合当地的发展情况，造成有限的钱被浪费，该当解决的民生问题却被搁置。”内蒙古律师张献华说。

在2002年清水河县新城区项目开始时，我国城乡规划法还未颁布实施，依据1990年实施的城市规划法，在向上级政府报请审批城市总体规划前，须经同级人民代表大会或者其常务委员会审查同意。

清水河县人大常委会主任王耀对《法治周末》记者说，该县的新城区规划经过了县人大常委会的同意。

按规定，城市规划还需报请到上级主管规划的部门备案。记者到呼和浩特市城建局档案馆查阅相关备案资料时，却被工作人员告知，之前的资料都未有备案。

城市规划法中还规定，城市规划经批准后，政府应当公布。

但在接受记者采访的众多市民中，均称当时并未发现政府有公布。县商务局退休老干部郝姓老人说，从来没有听说过这件事情。一位侯姓出租车司机甚至到2006年看到《农民日报》的报道后才得知。

但一些消息灵通人士却在当时早已经准备卖掉旧城房子，到新城区置业。据省内一家媒体记者透露，2003年时，清水河县县委宣传部一位工作人员提前得知消息后，将自己十几万元的房子以3万元卖掉，后突然得知新区停建，又从隔壁家以十几万元把房子买了回来，前后亏掉十多万元。

在当时，“迁址”消息不胫而走，清水河县房价直线下跌，许多人贱价卖房，走了上述卖房者的冤路。

但其实，许多清水河县城关镇的原住民并非愿意迁往新区，土质和距离是最主要的两个原因。新区的土质很疏松，在新区县财政局的门前，地上的土几乎都是沙土，脚踩下去会印出一个四五公分的脚印。后因未建完全的烂尾楼也破坏了原来仅有的植被，土质沙发更为严重。

显然，新区规划的环节中缺少了颇为重要的公众参与一环。

在张献华律师看来，忽略民意的城市规划是政绩工程，不是民生工程。

若将清水河新区事件放在2002年的大背景下，或许还会发现更为内在的缘由。张献华介绍说，当时全国各地都有建设新区的想法和行动，全国上下“搬城成风”。

仅在内蒙古自治区，2002年，呼和浩特市市委市政府从人多拥挤的老城区迁址如意开发区，有市领导号召“把城市空间留给老百姓”，将行政区搬离生活区。上行下效，鄂尔多斯市、呼伦贝尔市等地区以及下面的旗县便开始了“造城运动”。

但这些“造城运动”大多以失败告终。继呼伦贝尔的“空城”、鄂尔多斯的“鬼城”相继被媒体报道后，如今又出现了清水河的“烂尾城”。

“有可能政府决策部门的初衷是好的，但若不自量力，不考虑自身的情况，就容易变成泡沫。”张献华说，以清水河为例，即便新区建设成功，政府必然长期举债，以政府的财力可能要还30到50年。

据悉，现清水河县政府已经调整思路，把重点全部放到了旧城改造上。而对于“烂尾”的新区，将逐步规划为一个招商引资的平台。王换成介绍说，目前已引进两个企业，用地手续都已批准，现在还在谈几个风力发电的项目。

刨根问底，20道审批关 为何管不住贫困县奢华

法治周末见习记者 莫静清 法治周末记者 廉颖婷 发自北京

对于各地贫困县大兴土木的奢华成因，以“拍脑袋”一言概之同样令人费解。“奢华”决策背后，理论上需穿越至少20道审批防火墙，而操作中GDP政绩标准、政府征地、预算外土地出让金游离、官员腐败等现象“家常”交错，让事实愈发雾里看花。

其实，回到政府动机及决策程序层面上看，地方政府有责，然非其一家之责。

3000万元自有财力与60亿元举债耗资的悬殊、10年建成的烂尾城、国家级贫困县——内蒙清水几乎具备了成为近期热点的所有新闻元素。

对于内蒙清水未经审批的决策失败，国家行政学院公共管理教研部教授汪玉凯认为，此属明知故犯。

事实上，云南陵水的高尔夫球场、江苏阜宁的山寨世博中国馆、河南濮阳的豪华办公楼、别墅群、山西定襄的千万元追星、安徽阜阳的白宫等亦正或曾进入公众视野。

贫困县大帽与“高尔夫”、“世博”、“别墅”、“明星”、“白宫”等所隐喻之奢华，在现实中但凡关联，即使其所映射的悬殊与落差已了无新意，媒体公众对其的关注与费解仍呈正比式愈演愈烈。

“将‘越穷越奢华’现象定性为‘炫耀性腐败’，在本质上毫无疑义，但对有效解决问题帮助不大。”中国公安大学治安系教授王太元对《法治周末》记者表示，“采用反腐败的习惯套路惩处‘少数地方、个别领导的违纪违法行为’，这种‘法不罚众’的惩处无法从根本上解决问题。

上海市交通大学法学院行政法教授朱芒告诉《法治周末》记者，对于贫困县的群体奢华，不能先入为主以“好”或“坏”一概评价。“如果清水的新城建设取得了成功，这种奢华又会如何评价？”

朱芒认为，政府动机及其行政决策程序是评判关键。

动机合理性

抛开官员受贿、贪污腐败另论，朱芒教授表示，每一起“越穷越奢华”事件的动机好坏其实很难判定，且不宜放在道德层面判断。

在朱芒看来，城市化及城市发展过程中，经济要起飞则必须吸引资本。“但如果城市自身不扩张，又如何实现招商引资？”

与此对应的另一方面，中央政府对沿海地区和贫困地区的发展均使用同一个GDP 为主的评价标准。“对于同样参与竞争的贫困县来说，借鉴东南沿海的城市化经验往往被认为有效。” 朱芒认为，“内蒙清水十年建一城，当年‘拍脑袋’的‘上级领导’应该也听说过类似的成功案例。”

“城市竞争并未有错，所有城市在同一个标准要求下，虽然中央政府实行财政转移支付的优惠政策，但是贫困县发展不可能仅仅依靠救济，‘寄人篱下’的滋味并不好过，他们也想有自己的发展空间。从这个意义上看，每个贫困县不同奢华现象背后的动机都存在一定合理性。”

昔日央视名牌音乐栏目《同一首歌》曾多次应邀进入贫困县商演。2005年国务院颁布《营业性演出管理条例》，明令禁止演出市场的公款消费。

“以《同一首歌》为例，一个贫困县超越其经济能力做这样一个大型商演，其行为好坏究竟该如何评定?”朱芒介绍说，如果当地政府邀请《同一首歌》的决策均遵守法律规定、整个预算通过了县人大审查、通过了专家及当地百姓的充分论证后，可以得出一个客观估算。“根据估算再决策，即使商演成本花费巨大，依然有可能回收较好的经济及社会效益。

决策失败追因

对于一些贫困县奢华行为导致的决策失败或当地负担加重，北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安教授认为主要原因有三，其一是错误的发展思路。

“在贫困县奢华行为背后，其实不乏官员试图改造当地贫困面貌，希望有所作为。”姜明安对《法治周末》记者表示，“形象工程在一定程度上确实有利于对外宣传、从而有利于引进人才和资金。但这些地方的领导人做过头了，把建设形象工程作为基本的发展思路。这就完全错了，把资金和工作精力一味投入在形象工程上，而未抓住以人为本的科学发展的根本，没有立足于当地财力的可能性和考虑当地百姓的迫切需要。”

其二是错误的政绩观，以GDP和形象工程作为提高和显示自己“政绩”的标准，并以此作为自己向上级邀功和升官进爵的筹码和条件。

其三是有的官员假公济私，以招商引资、引进人才或改善投资环境为名，大兴土木，实则为自己创造奢华的办公环境和生活条件。比如一些贫困县建豪华办公楼、建豪华别墅群等。”

2010年2月中共中央印发《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》中明确规定：不准搞劳民伤财的形象工程和沽名钓誉的政绩工程。

在贯彻执行中，朱芒教授认为形象工程其实很难杜绝。“单从出发点看，包括贫困县在内的每一座城市政府都不会认为自身的决策是为做形象工程，而认为这对城市建设及招商引资会有起到切实推进作用。”

此外，朱芒表示形象工程的范围定义亦属难题，“什么算形象工程？若严格定义，小至粉刷楼房外墙、美化市容，是不是也可称之为形象工程？”

姜明安认为，官员的心态亦严重影响地方政府的决策：“有一部分官员并不是完全从城市的长远发展角度去考虑决策，而是将更多的精力放在如何吸引领导、媒体及社会关注上，以谋求短期改变当地面貌和自己的处境。这种官员心理在贫困地区最为明显”。

对于当前政绩标准，姜明安认为存在误区，其中最大问题在于上级政府的误导。上级将GDP和城市形象（高楼大厦、大马路、大广场等）作为主要的或唯一的政绩考察标准。“省考察市，市考察县，领导们首先看的都是GDP和城市形象，看在任官员所在城市的城市形象和GDP比前任有无改进，改进多少。”姜认为上级政府的这种政绩标准误区也是导致贫困县奢华行为的重要原因。

“改革开放初期，我国经济情况非常糟糕，‘发展是硬道理’、‘效率优先、兼顾公平’的思想是正确的。但当经济发展到90年代一定阶段时，惟一的GDP政绩标准其实就应该摒弃了，但是至今许多地方的发展思路尚未随着经济社会的发展而转变。”姜明安称。

姜明安认为，在当前背景下，政绩标准应以百姓的幸福指数为主要指标。这包括改善民生（吃住行）、生活生态环境、以及教育、卫生、安全、社会保障等具体指标。

姜亦强调：“但GDP 仍然应是重要标准之一。尤其在金融危机冲击下，只有GDP的一定增长，才能维持社会稳定，缓解就业压力，以及为改善民生提供经济基础。”

预算外土地出让金的博弈

近几年来，大幅度卖地并带动房地产业、建筑业发展成为诸多贫困县在GDP 竞赛中迅速脱贫的夺宝奇兵。

全国唯一的滨海国家级贫困县海南陵水，因其黎族自治县县长王雄今年两会接受采访时的一句“我们规划了10个高尔夫球场，在建的是4个，建好的有两个”，正遭受着诸多质疑。

这座2006年以前财力只是4000万元的城市，亦曾做过引进工业项目脱贫的种种尝试，但均告失败。直到政府利用其地理位置优势开始卖地。2007年，陵水县财政收入达到1.3亿元，增长幅度高达113%；2008年，其地方财政收入达到2.32亿元；2009年，其地方财政收入仍达到3.8亿元，增长65.3%。

这其中值得注意的有两点。

第一点，国土资源属非可再生资源。基于此，姜明安教授认为，以土地财政为主的贫困县当职领导不可只考虑自己任职期间的GDP数值，还应为下任领导的发展及当地百姓子孙后代的发展留下空间和保障可持续发展的基本条件。

第二点，地方政府卖地的土地出让金目前大多数未纳入一般财政预算收入，仍归由地方政府专门的基金预算管理。

国家规定，从2007年1月1日起，土地出让收入要全额纳入预算管理。但据国家审计署2009年7月发布的对18省区市财政预算管理情况审计调查结果，有10个省市超过600亿的土地出让金未纳入预算。

事实上，土地出让金已成为不少地方政府的财政支柱之一。来自国家审计署数据显示，2007年全国土地出让收入近1.3万亿元，2008年为房地产市场不景气时期，全国土地出让收入为9600多亿元，2009年土地出让金已高至1.59万亿元。

具体至海南陵水贫困县，根据陵水县统计局信息，2009年其完成房地产税收约2亿元，占财政一般预算收入的53.8%，与其相关的建筑业也完成税收9158万元。

而据陵水县国土资源局数据显示，2009年全县挂牌出让的两个供地项目成交额就已达6.95亿元。

对于数目不小的土地出让金在预算外的长期游离，朱芒教授认为这反映的是中央政府与地方政府间的利益博弈，牵涉到整个财政制度及税制制度的改革。

“地方上大部分税收属于国税需上交，但地方政府亦需要收入发展经济，提供公共服务，留住优秀人才。尤其对于贫困县，在几乎未得其他优势前提下，政府惟有通过卖地刺激GDP的增长及满足当地需要。”朱芒表示，“而政府在卖地过程中担任的职能角色已经是公司，在履行一个商业行为时，必然会尽力将这一不可再生商品卖出一个高价。这又导致房价必然走高。”

土地出让金游离预算外导致的另一个问题是，由于未纳入一般预算财政收入的统一管理，土地出让金在当地政府的具体使用亦缺乏监督和难以控制，易生腐败。

行政程序防火墙

“项目从立项到执行需经由至少几十个部门审批，一个新城的建设则需要经由更多部门。”姜明安教授说，“其中最重要的应通过法律保障的程序我认为有4项：人大审议、公众参与、专家论证和有关上级主管部门的审批”

“首先，新城建设无疑是重大问题，重大问题的决定必须经由人大或人大常委会讨论、审议投票决定。

其中涉及的财政预算审批程序，中国人民大学法学院经济法教研室副教授朱大旗对《法治周末》记者介绍说，“地方政府经过立项和论证后，应形成一个项目预算基本方案，作为整个政府预算的构成，提交至人大常委会工作委员会。人大常委借助其下的预算工作委员会做专业审查，再提请人大审批。人大审批后，将预算案交由当地财政局批复预算后，再按照预算执行拨付。执行过程中，如遇变化预算需调整，一般由人大常委法对此调整进行审批。”

朱大旗特别提到，由于人大代表多为兼职，大多数也并非经济专业人士。所以在预算审批中，可以多借助人大常委会工作委员会的专业力量，以及外请专家座谈调查。“要做到民主理财、法治理财。”

据《法治周末》记者了解，在预算审批监督工作中，目前大部分地方存在预算先执行、后编制、再审批的尴尬局面。主要原因为预算法规定的预算年度为1月1日至12月31日。而人代会多在2月至3月召开。

姜明安认为，第二个重要程序是公众参与，面向公众的信息公开；第三个程序是专家论证，以确定相应工程有没有必要性、可行性和成本效益如何。“这两个程序的最重要的依据是国务院2004年印发的《全面推进依法行政实施纲要》。”第四个程序为需经上级有关主管部门的审批。“比如项目涉及征地的，征用基本农田外的耕地超过35公顷，征用其他土地超过70公顷，征用基本农田哪怕不到半公顷，根据《中华人民共和国土地资源管理法》第四十五条，均必须报经国务院审批。

据《法治周末》记者了解，一座城市的政策从送审到执行，理论上需经由的法律关口至少有：《宪法》、《组织法》、《预算法》、《中华人民共和国土地资源管理法》、《城市规划法》、《环境评价法》、《监督法》。

对于监督部门及个体，王太元教授表示，一个地方已经有党委、人大、政协，有行政监察、检察院、法院，工青妇等人民团体，还有境内外媒体监督以及全民监督。“未经审批的‘越穷越奢华’现象表明，我们的社会监督并非数量多少问题，而是严密与严肃与否的问题。”

对于政府决策失误的责任追究，中共中央办公厅、国务院办公厅于2009年7月印发的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》（以下简称问责规定）中规定，决策严重失误，造成重大损失或者恶劣影响的，对党政领导干部实行问责。

汪玉凯教授认为《问责规定》出台后，还有待进一步细化实施细则，使其更具可操作性。“对现有政府机构中明显的决策失误给社会造成严重后果的，应果断启动问责机制。”

朱芒教授则认为，现有监督的部门及法律众多，效力上看应分为内部监督和外部监督。“现有监督大都停留在内部系统的自我约束力上。其影响功效意义不大，有的甚至可以说没有意义。”

汪玉凯对《法治周末》记者表示，‘越穷越奢华’现象反映的最核心问题是公权力尚未得到有效控制。

“我目前看到的“越穷越奢华”怪相，大多数还不是直接征收公民个人收入甚至工资，而是用无法归属个人而被纳入政府权力管辖范围的公共财政、公共权力、公共资源。”王太元举例说，“土地国有化在当今中国成了各级政府“土地财政”之类不正常现象最大的产生根源。

2009年中共十七届四中全会上对此亦提出了明确目标:执政党必须通过对自己权力的制约监督走民主执政的道路。

对执政党权力的制约监督，姜明安建议，五年一次的党代表大会,有必要授权同级人大中的中共党员代表,组成“党的代表会议”在代表大会闭会期间行使其职权。在“人代会”和“党的代表会议”闭会期间,“党的代表会议”授权同级人大常委会中的党员委员,组成各级“党的代表会议的常设机构”,行使“党的代表会议”的职权。以此加强对各级地方党委及其党的工作部门的监督，以保障其依法执政，防止某些地方党委“一把手”一言堂决策和滥用决策权力。