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姜明安教授就“乌坎事件” 接受《香港经济导报》记者田泳的采访

记者:姜教授,您作为我国行政法权威,对去年广东的乌坎事件一定非常关注。如果我们现在回过头来再次梳理一下这件在中国改革开放史上一定会被人们记住的事件,您会怎么解读它的发生?它是一起偶然的、孤立的社会事件吗?

姜明安:乌坎事件的发生既有偶然性,也有必然性。偶然性是指其他地方可能没有乌坎所有的这些现实情况:土地几乎全被官商勾结低价征收、整个“两委”几乎都与腐败有关、村民上访不仅长期得不到解决,甚至有人被抓和致死等;但它的发生也有必然性,这个必然性是指乌坎的问题有许多是中国目前很多基层组织存在的普遍性的问题,这些问题一旦被偶然性激活,某种事件,包括群体性事件,就必然会发生。我认为这种必然性源于五个因素:1、近年来中国城市化的快速进程必然会导致很多社会矛盾的产生。2、农村土地性质不明确:土地集体所有到底是谁所有?是村委所有、集体经济所有、农民个人所有还是农民集体所有,法律上不明确?3、基层选举制度还存在很多弊端。有些地方存在乡镇政府干预、存在派系、贿选等问题。4、基层官员腐败。一般来说,郊区和城乡结合部的土地价值很高,乡村干部与开发商勾结从中“收益”很大。5、村务公开推进不力。村子“卖地”的钱、补偿款等有的被村干部私分,真正到农民手里很少。

记者:乌坎事件中农民的主要诉求是土地、是维权。农民的土地使用权被官商勾结低价强征。如果农民不能真正享有土地所有权,农民的安全感就成了偶然事件。近年来,推动农村土地改革呼声很强烈,您认为,要根本解决这个问题,目前一个比较好的方向是什么?

姜明安:土地所有权的问题涉及政治体制、经济体制、司法体制、行政管理体制等方方面面。但解决土地所有权问题的突破口在于修改《土地管理法》。

现行《土地管理法》修改过好几次,问题仍然比较大。主要有几个方面问题:

1、农民的土地所有权在一定程度上是虚的。所有权包括占有权、使用权、收益权、处分权。农民没有土地处分权。农民不能卖地。哪怕是符合规划的建设用地,农民也不能把自己的土地推入市场,与开发商交易,而只能被政府征收。

2、征收价格又太低。按法律规定的最高档次,土地补偿费和安置费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍,一亩地年产值以二千元计算,农民拿到的最高征收价,一亩地只是六万元。但现在城里的土地,差不多一平方米一万,北京一平方米甚至几万。即使按每平方米五千元算,一亩地667平方米,能卖到三百多万;按一万算,一亩地能卖到六百多万。差一百倍。农民为自身利益,有的就偷偷摸摸进行交易,或采取小产权等方法变相卖地。。

3、政府不允许农民卖地的一个理由是政府划有1·8亿亩耕地红线,担心强允许农民卖地,会导致耕地减少。其实只要土地是有规划的,耕地不能买卖。能进入市场交易的只是建设用地。建设用地政府能卖,农民为什么不能卖呢?政府卖不会威胁1·8亿亩耕地红线,农民卖为什么就会威胁1·8亿亩耕地红线呢?

4、当然,如果允许农民卖,农民卖地收入有一部分应归社会。但应通过国家税收办法解决。通过税收解决,可以杜绝村官卖地腐败、防止政府征地卖地腐败,还可以缓和地方土地财政问题。

5、现在一些地方卖地的钱被贪官拿了一部分,开发商赚了很大一部分,当然地方政府搞城市建设也用了相当一部分。

6、修改《土地管理法》,首先要确定农民的土地所有权,同时要确定所有权行使的方式。

7、解决土地所有权问题,应该解决建设用地取得的方式问题。建设用地取得不能只有一种征收方式。按照法律、宪法规定,建设用地取得只有公共利益才能征收。公共利益是指高速路、地铁、医院这些。法律规定不能买卖土地,不是公共利益的建设用地不能征收土地。那开发商到哪里去取得土地呢?要解决这个问题,就要使土地既可以征收,又可以买卖。而且要尽量减少征收,多走市场交易的途径。

8、要解决政府对土地市场垄断的问题。政府垄断土地交易,导致官商勾结和腐败,导致“土地财政”愈演愈烈,导致城市房价疯涨。

9、土地和房屋征收作为取得建设用地唯一途径引发了大量社会矛盾纠纷。

近年来各地因征地、拆迁不时引发的自焚等恶性事件以及由这些事件引发的群体事件非常严重。所以必须修改《土地管理法》。

记者:乌坎事件最终取得了一个令人欣慰的结局。汪洋今年两会时在接受中外记者的采访时表示,乌坎的民主选举是按照村民委员会的《组织法》和《广东省村民委员会选举办法》进行的,没有任何创新,只不过把选举法和组织法的落实过程做得非常扎实,让这个村子在过去选举中走过场的形式做了纠正。您对此怎么看?在我国具体的司法实践中,有法不依、有法难依大量存在,究其原因,根本在于?

姜明安:汪洋书记说得很对!社会问题的产生往往由于法律的执行不到位引起。

在我国,有法不依、有法难依的情况确实存在,而且较为严重,这根本原因在于我们的政治体制和司法体制改革不到位。村委会是村民直接选举的,而乡、镇政府不是直接选举的,他们往往只对上面负责。他们为了政绩,让上面高兴,就要求村干部听他们的,如果村干部不听他们的,他们就撤村干部的职。如果村委会干部被撤免了,他去法院告,法院还不敢受理,因为法院的人、财、物权都掌握在地方政府手里。因此,司法独立,基层政府直接由公民选举,是解决有法不依的根本途径。

记者:其他法治国家在村、乡、县的管理模式上,有什么值得我们借鉴的地方?

姜明安:就基层治理而言,国外的许多经验是值得借鉴的:第一是自治,第二是民主,第三是法治、司法独立。像法国、日本、美国、英国、都实行地方自治。法国以前是高度中央集权的,地方政府首长都是上面派的,从上世纪八十年代开始改革,实行地方自治,让老百姓自己管理自己的事。在美国,许多事务均实行自治。比如教育,一个地方要开设多少学校、请谁当校长,请多少教员,、开设什么课程。均由学区董事会说了算。学区由老百姓自己出钱组织,学区董事会由老百姓竞选产生,政府只管那些老百姓没人管的事或者一些特别大的投资,像高速路、飞机场、核电站。学区、水区、社区都实行民主管理,重大问题的决定都由公民投票决定。一般的法治国家司法都是独立的。美国设联邦法院、地方法院。法院大多不按行政区域设立,几个行政区域设一个法院。各地的联邦法院人财物都直接由联邦管,不依赖州和地方,从而州和地方政府也不可能干预法院的司法。。联邦法院法官都由总统提名,参议院任命,总统不能撤免法官。一般法治国家司法腐败很少,因为法官地位高,待遇高,不依附于地方政府,缺少腐败的诱因和条件。

记者:今年两会上,温总理说:“群众能够管好一个村,就能够管好一个乡的事情;能够管好一个乡,就能够管好一个县的事情。我们应该按照这条道路鼓励群众大胆实践,并且在实践中使他们受到锻炼。我相信,中国的民主制度会依照中国的国情循序渐进地得到发展。”那么,您认为,如果我们从乌坎出发,到乡、县的选举,再下一步呢?现阶段要更好地推进已进入攻坚阶段的改革大业,您觉得在政治体制改革方面,我们还有什么可为?

姜明安:推进政治体制改革首先要推进民主选举。温总理讲的是到县一级,我觉得今后还可稍稍发展一点,到市一级。中国当前应该先把乡、县级的民主搞好,包括人大的选举。现在人大直选是到县一级,我主张完全可以发展到市一级,县市级直选不会天下大乱。政治体制改革很重要的一点是如何推进党内民主?如何把共产党执政与民主、法治结合起来?我们现在党委和党的工作部门(组织部、纪委、政法委等)在行使公权力的时候,受制约和监督很少。各级党代表大会每五年才开一次,五年期间内不存在党代表大会对权力的制约和监督。应通过正式的民主组织形式对各级党委和党的工作部门的权力运作予以制约,促进党内民主。

记者:回顾近年来发生一些因强拆强迁引发的群体性事件,以及像赵作海案等著名的冤案、错案,我们都无一例外地可以看到公权对私权的践踏。虽然“去官本位”多年,但中国的行政权力一直过大,甚至有膨胀之态。这种情况下,人们对法律的敬畏之心越来越少,而对权力的膜拜越来越盛行。您怎么看待这样的社会现实?您认为,该如何限制公权的泛滥,保护民众的合法权利,让法律的尊严成为整个社会的信仰?

姜明安:我认为重要的一点就是让“国家公权力”向“社会公权力”转移。公权力分国家公权力、社会公权力、国际公权力。像律师协会、注册会计师协会、村民委员会都是社会公权力。要促使国家公权力更多地向社会转移例如,我们原来注册会计师的许多事务是由财政部管理的,现在转由注册会计师协会来管理。现在律师管理的许多事务还是司法部管,今后完全可以慢慢转由律师协会管。现在许多政府部门,像发改委,民政部、教育部等,其管理的很多事务,完全可以转移到社会去管。应尽量让国家公权力向社会公权力转移。国家公权力太大,导致许多人跑官、跑项目、跑资金。权力转移到社会去了,人们不再过分崇拜官员,崇拜权力。有问题靠自治解决,有矛盾找法院通过司法或其他法治途径解决,这样,人们对法律的信任就可以逐渐建立起来,法就大于权了。

以法律来维护自治,使自治、民主和法治形成互动,使法律成为全社会的信仰。

记者:转型中的中国,积累了大量社会矛盾。您认为,中国实现法治的途径是什么?司法改革和政治体制改革的关键点是什么?改革的“顶层设计”应该是什么?

姜明安:我以为,中国要实现法治,目前要做的几件最重要的事是:推进党内民主、加快人大制度改革、、促进司法独立、改进选举。

人大制度必须要进行改革,人大制度不改革法治无法实现。立法、监督、司法独立都有赖人大制度的改革。现在我们的各级人大代表基本都不是专职的,都不以代表为主业,,一年开一次会,十来天时间,很难有效行使立法、监督和决定重大问题的职能。就立法而言,全国人大一年最多有两天时间用于立法,讨论一部法律,几百个条款,看都看不过来,怎么谈得上深入讨论、辩论?就监督而言,几天时间很难对政府工作,政府预算、决算有较全面的了解、把握,从而很难提出有针对性的询问、质询案,要保障监督实效,人大和人大常委应建立真正有效的质询制度。国外的议会议员一般都是专职的,今后我们人大,特别是人大常委,应该有一定的专职代表、专职委员,人大常委应该有一半的专职委员。人大代表应该有更多的直选,让老百姓了解代表的政治主张和观点,以保障能选举出真正能代表自的利益的代表。

“顶层设计”首先是一个整体设计的问题。要把党内民主制度改革、人大制度改革、司法体制度改革等整体考虑,整体设计,形成一个相互协调的整体方案和规划,并找到适当的突破口。我认为,司法体制改革可以作为现阶段的突破口,因为相较于政治体制改革,司法体制改期难度较小,比较容易突破。

为推进司法独立,可以考虑打破法院依行政区域设置的惯例,例如在几个县设立一个基层法院(像现在银行的体制一样),几个市设立一个中级法院,几个省设立一个高级法院,人、财、物不依赖地方党委、政府,使司法有独立和不受干预的基础。另外,为保障司法公正,应适当提高法官待遇。现在我们的法官待遇是比较低的。要防止司法腐败,维护好法治的最后一道屏障,让法官过上体面生活,使其无衣食之忧,是非常重要的。

我国《行政诉讼法》正准备修改,行诉法修改一定要扩大法院受案的范围。中国这么大个国家,每年民事案件有500到600多万件,行政案件每年却只有10来万件(最多12万件)。这在很大程度上是现行行政诉讼法的问题。法律限制很多行政行为不能告,,非人身权、财产权的行为不能告,国家行为不能告、内部行为不能告,抽象行为不能告,行政终局行为不能告,等等,这也不能告,那也不能告,老百姓有了冤屈只能去找领导,去上访。而领导对法律不熟,他们批示解决一个问题,可能引发出十个或更多问题。中国的事情靠人治,社会矛盾可能会越来越多。长期以来我们搞人治的教训太多太深重了,中国的出路只能是法治,建设法治国家。

载2012年5月《香港经济导报》

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