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要善于运用法治思维治国理政

国务院2010年发布《关于加强法治政府建设的意见》,要求行政机关工作人员特别是领导干部要“切实提高运用法治思维和法律手段解决经济社会发展中突出矛盾和问题的能力”。在这一要求中,法治思维特别重要,法治思维决定法律手段。没有法治思维,不可能自觉和善于运用法律手段。因此,要实现这一要求,我们必须对法治思维有正确的理解。

所谓“法治思维”,是指执政者在法治理念的基础上,运用法律规范、法律原则、法律精神和法律逻辑对所遇到或所要处理的问题进行分析、综合、判断、推理和形成结论、决定的思想认识活动与过程。执政者基于法治思维,在整个决策、执行和解纷的过程中应遵守五项要求:目的合法、权限合法、内容合法、手段合法、程序合法。

所谓“目的合法”,是指执政者作出某一决策,实施某一行为应符合法律、法规明示或暗含的目的。例如,《行政许可法》规定,行政机关实施行政许可,除可以当场作出行政许可决定的外,应当自受理申请之日起20日内作出许可决定,20日内不能作出决定的,经机关负责人批准,可以延长10日。依法应经下级机关审查后报上级机关决定的,下级机关应自受理之日起20日内审查完毕。《行政许可法》为什么要做这一规定吗,该法明确其立法目的是规范行政许可行为,保护相对人合法权益。但是,我们一些地方政府发布的规范性文件有的却完全违反了这一立法目的,如某省政府发布的关于采矿权证申办的规范性文件中,将《矿产资源法》规定由省级政府地质矿产主管部门审批和颁发采矿许可证的行政许可行为增添由县、市两级政府审批的前置程序,而且没有规定审批的条件和时限。这样,相对人申请采矿许可证就变得遥遥无期,《行政诉讼法》的立法目的无从实现。

所谓权限合法,是指执政者作出某一决策,实施某一行为,应符合法律、法规为之确定的权限。例如,《土地管理法》规定,建设用地征地审批权只有国务院和省级人民政府享有。这就意味着省级以下各级人民政府都不具有征地审批权,如果其不经国务院或省级人民政府审批,即决定或批准建设用地,即为越权。但近年来全国各地这种违法越权批地用地的情况很多。例如,去年7月12日,国土资源部《通报》公布,去年上半年全国即发现违法批地用地行为3万件,涉及土地面积27.8万亩(耕地9.4万亩),其中云南德钢将应由国务院投资主管部门核准的整体项目拆分为9个子项目,分别向楚雄州有关部门申请行政审批。2010年3月至9月,州发改委、州经济委员会、州国土资源局等分别出具了有关项目的审批意见。2010年5月,州政府下发文件,明确州国土资源局和禄丰县政府负责项目建设用地的征转用工作,在5月底前提供给德钢。当月,禄丰县国土资源局未经农用地转用和征收审批,违法征收耕地1461.17亩,其他农用地127.204亩,集体建设用地279.87亩,合计1868.28亩。《通报》指出,2010年12月,楚雄州政府违法批准为德钢9个子项目涉及的591亩土地办理了临时用地手续,构成了违法批地事实。

所谓“内容合法”,是指执政者作出某一决策,实施某一行为,应符合法律、法规的具体规范以及法律的原则、精神。公权力行为要做到内容合法,行为者不仅要熟悉法律的具体规范,而且要了解和把握法律的原则、精神。用“内容合法”的要求衡量我们的许多公权力行为,其中大多存在这样那样的问题,以全国各地近年提出和发布的各种标语口号来说,违反法律规范、原则、精神的就为数不少。如网络和媒体上近年流传较多的有:“谁影响嘉禾一阵子,我就影响他一辈子”;“不强拆,不上访,争当良民好荣光”;“该流不流(”流“指为推行计划生育的流产),扒房牵牛”;“不娶文盲妻,不嫁文盲汉”;“喝药(农药)不夺瓶,上吊不解绳,跳河不拉人”,等等。显然,提出和发布这些标语口号都是缺乏法治思维的。

所谓“手段合法”,是指执政者作出某一决策,实施某一行为,其运用的方式、采取的措施应符合法律、法规的具体规范以及法律的原则、精神。法治思维要求,公权力行为,不仅要目的合法,而且手段也要合法。一些公权力行使者往往对手段合法的要求不以为然,认为只要目的合法、目的正当,至于采取什么手段达到目的可以不予计较。例如,近年来,一些地方政府推行暴力拆迁、野蛮拆迁,大多是打着为了“公共利益”目的的旗号进行的。他们对其行为导致被拆迁人自焚、伤残,死亡不仅不感到悲伤、内疚,反而觉得有理、有功。江西宜黄强拆事件,导致被拆迁人自焚,一死两伤,宜黄的一位官员竟然还撰文提出,“从某种程度上说,没有强拆就没有我国的城市化,没有城市化就没有一个‘崭新的中国’,是不是因此可以说没有强拆就没有‘新中国’?”这种说法和认识显然没有法治思维的影子,而是人治思维的体现。确切地说,是人治思维的一个亚种—“政绩思维”的体现。

所谓“程序合法”,是指执政者作出某一决策,实施某一行为,其过程、步骤、方式、时限等应符合法律、法规的规定(即法定程序)和正当程序的要求。法定程序的基本原则是公权力行为应公开、公正、公平,正当程序的基本要求是公权力执掌者对相对人做出不利行为应说明理由、听取申辩,不得自己做自己的法官等。对于法治思维的程序合法要求,许多执政者往往不予重视。例如,根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》关于加强行政决策科学化、民主化和规范化的要求,各级政府推出对环境、资源和公民权益可能产生重大影响的决策,应通过座谈会、论证会、听证会等各种形式广泛听取社会公众和专家的意见,以避免决策失误给国家利益、社会公共利益和公民权益造成重大损失。但是,长期以来,许多地方推出的重大决策往往仅由党委或政府的常务会议拍板,甚至由“一把手”一个人拍板,既不听取人民群众的意见,也不听取专家学者的意见。日前,《人民日报》报道,黑龙江林旬县“惠民工程”、“天字号项目”----大庆温泉果菜基地被人指为“毁民工程”、“败家工程”,因为该工程建设的结果是:38栋实验大棚撂荒损坏、大部分大棚未投入生产、上百万元的别墅成了种子商店。对此,村民不服,走上了上访之路。有专家指出,此地的土壤条件要种植蔬菜本来就有一定难度。像这样的工程决策,决策者可能是好心,但当初如果经过广泛征求民意和科学论证的程序,何至如此。另据《新京报》报道,云南大理以6000万建公园,最后闲置成练车场。该公园叫“龙山公园”,为大理经济开发区于1999 - 2004年建设,占地约60亩,建筑面积1.2万平方米,总投资5700多万元。开发区管委会说,公园建成后,“由于来公园的人不多导致了公园以及目前公园设施的闲置,但这个公园是为了满足今后城市发展的需要”。2004年建成的公园到现在仍然闲置(变成练车场),满足今后需要,不知“今后”是哪一年,是20年以后,还是50年以后?这个决策是否经过广泛征求民意和科学论证的程序呢?恐怕没有。是什么原因导致了这样的决策呢?一个重要原因就是我们的执政者缺乏民主科学的程序理念,缺乏法治思维。

载2012年3月21日《人民日报》(发表时有删节)

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