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建立真正的土地市场制度

8月23日,中共中央政治局就完善我国土地管理制度问题研究举行集体学习会,胡锦涛总书记在学习会上提出,完善和改革我国土地管理制度要重点抓好四项工作,其中之一是:切实维护群众土地合法权益,严格界定公益性和经营性用地,完善征地补偿机制,规范征地拆迁管理,加大土地督察和执法力度,维护被征地农民合法权益。

胡锦涛总书记关于“严格界定公益性和经营性用地”的指示,为我国土地管理制度改革,特别是建设用地改革,展示了一条有别于我国传统土地管理模式的新的思路。

我国传统土地管理模式是排除一般土地市场交易的计划经济和行政干预模式,建设用地基本不区分公益性和经营性用地。《土地管理法》第43条规定,任何单位和个人进行建设(除兴办乡镇企业和村民建设住宅以及乡村公共设施和公益事业建设外),需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地。而根据《宪法》第10条的规定,城市的土地全部属于国有,农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国有的以外,均属于集体所有。在这种土地制度下,任何单位和个人进行建设,需要使用城市土地的,均不需要征收土地,而只需征收土地使用权人在相应土地上所有的房屋。建设用地人无论是进行公益性建设还是进行经营性建设,均不需要与土地使用权人进行土地使用权市场交易,一律通过向政府交付土地有偿使用费或政府无偿划拨的方式取得土地使用权。至于建设用地人进行建设需要使用农村和城市郊区土地的,其无论是进行公益性建设还是进行经营性建设,亦无需与土地所有权人进行市场交易,一律由政府向农民征收土地,政府通过征收将农民集体土地变为国有土地,然后,建设用地人通过向政府交付土地有偿使用费或政府无偿划拨取得土地使用权。

这种土地管理制度的弊病和危害主要有五:其一,严重侵害土地所有权人和土地使用权人的合法权益,损害社会公平正义。政府征收农民的土地(包括为开发商建设征收经营性用地),根据《土地管理法》第47条规定的标准,每亩补偿费仅几万元,但政府通过“招拍挂”将征收的土地出让给建设用地人,出让费往往每亩达几百万或上千万元;政府为建设用地人取得城市土地(包括为开发商建设取得经营性用地),则根本不需要征收土地,而是运用行政权强制无偿收回土地使用权,政府只征收土地上的房屋(尽管今年发布的《房屋征收与补偿条例》规定的对房屋的补偿标准较前大为提高,实际上已一定程度考虑了土地使用权的价值);其二,导致官商勾结和腐败。由于开发商进行建设不能直接通过市场协商向土地所有权或土地使用权人购买土地所有权或土地使用权,其经营性用地只能从政府处获取,这就给政府官员制造了大量的“寻租”机会;其三,政府垄断土地交易(非真正的市场交易)促推“土地财政”愈演愈烈。由于政府垄断“土地买卖”(征收和“招拍挂”出售),钱太好赚了,使许多地方政府将土地经营开发作为其中心任务和推动当地经济发展的主要或甚至唯一途径;其四,政府控制建设用地促推城市房价疯涨,且居高不下。由于政府垄断土地一级市场,地价必然只涨不降,而在地价不断上涨的情况下要想让房价降下来只能是缘木求鱼。其五,土地和房屋征收作为取得建设用地唯一途径引发大量社会矛盾纠纷,严重影响和谐社会的构建。近年来各地因征地、拆迁不时引发的自焚、自杀事件以及由这些事件引发的群体性事件对社会稳定构成严重威胁,导致这类事件的原因是多方面的,但在土地管理制度上不区分公益性用地和经营性用地,对建设用地一律采取政府征收和政府出让,严重损害群众合法权益的土地管理制度及其运作方式无疑是最重要和最直接的原因。

很显然,对这种违反法治原则,违反以人为本的科学发展观,损害人民群众利益的旧的土地管理制度必须改革。事实上,近年来人们对改革旧的土地管理制度的必要性已经形成共识,《土地管理法》的修改去年即已启动。但是,土地管理制度究竟应如何改革,《土地管理法》应如何修改,改革和修法应遵循什么样的思路,人们却还远没有达成共识。现在,胡锦涛总书记提出对土地(包括国有土地和集体土地),特别是建设用地,作公益性用地和经营性用地的区分,“严格界定公益性和经营性用地”,对此两种用地进行不同的制度设计,无疑为人们统一改革思路提供了一个很好的和可行的方案。根据这个方案,今后任何单位和个人进行建设需要土地,都必须首先确定其建设项目是公益性的还是经营性的。如果相应建设项目是公益性的,其所需土地可通过政府征收取得,也可通过市场交易取得。如果相应建设项目是经营性的,其所需土地只有通过市场交易(而不能通过政府征收)取得,即只能通过与城市土地使用权人或农村和城市郊区土地所有权人平等协商,购买其土地使用权或土地所有权。当然,向农民购买土地所有权必须是根据城乡规划可用于建设用地的土地的所有权。

对土地作公益性用地和经营性用地的区分,“严格界定公益性和经营性用地”意味着我国将建立真正的土地市场,建设用地需要土地通过市场交易取得将成为一般原则,通过征收取得则只是例外。即使是公益性用地,只要不是公共利益的紧急需要,也可先通过市场交易购买。在市场交易发生困难和障碍时,再启动征收程序。

当然,具体制度如何设计还可继续研究,但区分和严格界定公益性和经营性用地毫无疑问应该成为我们改革设计的基本思路。

载2011年8月29日《法制日报》

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