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民主是治理“违拆”的治本之策

今天中国老百姓对三件事特别不高兴、特别不满意,特烦,可谓之“三烦”。这“三烦”分别是吃烦:烦毒大米、毒奶粉、瘦肉精、地沟油等;住烦:烦暴力强拆、野蛮强拆,烦房价高,烦当房奴等;行烦:烦车堵路,路堵车,望堵兴叹,烦骑自行车或步行无路可走,烦各种收费站太多,高速路不高速,等等。

怎么治理这“三烦”,近年来中央和各级政府想了很多办法,出台了很多对策,但是收效不彰。仅就治“违拆”(“违拆”是相对于“违建”和“拆违”而言,“违建”指违法建筑,“拆违”指拆除违法建筑,“违拆”则指违法拆迁,不仅包括违法拆“违建”,而且更多地是指违法拆合法建筑,如暴力强拆、野蛮强拆等)一事而言,中办、国办、住建部、国土部均发了多份文件,三令五申禁止违拆,今年1月21日国务院更是出台《房屋征收与补偿条例》,改行政强拆为司法强拆,严禁违拆,并规定了“违拆”的多种法律责任,包括行政处分、治安管理处罚,乃至刑事责任。但是《条例》出台4个月以后,“违拆”不仅没有销声匿迹,而且在一些地方呈增加和发展之势。如湖南株洲强拆自焚致死事件、江苏兴化强拆自焚事件、贵州茅台镇违法强迫搬迁事件,等等。对此,国土部于近日再次发文,要求各地全面自查自纠“违拆”,对不自纠而继续实施“违拆”行为的,要立即予以制止,进行整改,直至“依法依规严肃查处”;国办亦于昨日再发文,要求立即在全国开展征地拆迁制度落实情况专项检查,确保不再发生暴力拆迁事件,6月下旬国土部等六部门将对暴力拆迁予以督察检查。

国土部的上述部令和国务院的上述院令能遏制住目前各地的“违拆”势头吗?笔者不敢过于乐观,恐怕全国人民都不会过于乐观:对于作为构成国家法律体系重要环节的行政法规都没有能有效解决的这一如此困难的问题,国土部和国务院的一纸政令能有效解决吗?我们只能拭目以待。

“违拆”的问题实在太大了,太严重了,它涉及人权问题,涉及人民对政府的信任问题,涉及人民对政府执政能力的认可问题。我们必须对之予以足够的重视,我们的党和政府必须像重视GDP一样重视解决“违拆”问题,像重视治理“三烦”中其他问题(如食品安全问题、房价问题、交通拥堵问题)一样重视治理“违拆”问题。

“违拆”问题如何治理?人们已经提出了各种各样的对策建议。有主张加强科学发展观教育的,有主张修改“政绩”考核指标实行“违拆”一票否决制的,有主张加大反腐力度严查政府官员与开发商勾结“违拆”的,有主张制定不动产征收法和修改土地管理法进一步规范征收、搬迁和补偿行为的(《房屋征收与补偿条例》仅规范国有土地上房屋的征收、搬迁和补偿),等等。前两天,殷国安先生在《检察日报》上发文,认为“刹住强征强拆迫切需要‘立木为信’”。他提出,治理“违拆”关键不在发文。已经发了一打文件都无法制止强征强拆,再发第13个文件,几乎不会有什么作用。政府官员在听了12次的规定后早已产生了抗药性。他主张学商鞅的“立木为信”,找几个“违拆”典型,严肃“亮剑”。

上述治理“违拆”的对策建议无疑都是值得我们的决策者认真考虑的。因为治理“违拆”是一个系统性工程,必须“打组合拳”,必须“综治”,从而上述各种治理措施对于治理“违拆”都有其积极价值。不过,笔者认为,要治理“违拆”,首先要弄清“违拆”的根本原因是什么:“违拆”为什么会产生?为什么会禁而不止?为什么能畅行无阻?只有把这其中的奥秘搞清楚了,把其中的逻辑弄明白了,方能找到和确定我们治理“违拆”的治本之策。

那么,导致“违拆”和能够使“违拆”畅行无阻的根本原因是什么呢?笔者以为,导致“违拆”和能够使“违拆”畅行无阻的根本原因是我们在推进经济社会发展的进程中,民主少了一点。我们的地方各级政府,在对待发展和民主两只手方面,一手硬,一手软。试想,如果我们的决策过程能多一些民主,各种建设项目能尽可能经过公民充分讨论,坚持多数老百姓不同意建的项目不立项,那许多大拆大建的项目还可能通过和施行吗?如果我们在土地、房屋征收、拆迁过程多一些民主,征收、搬迁、补偿的规划、计划、方案(特别是旧城区改建和像贵州茅台镇“酒文化一条街”之类的建设规划)都经过公民充分讨论和相应票决,被搬迁人还会对搬迁有那么大的抵触情绪,从而必须启动那么多强拆吗?如果我们的干部选拔、晋升过程多一些民主,基层干部尽可能让人民直选或至少听取人民的意见,那些政绩欲太强的人还敢完全无视人民的意愿随意启动大拆大建的项目和在征收、搬迁中遇到阻力就随意启动强拆程序吗?如果我们的人代会制度运作过程中多一些民主,能随时针对那些只讲发展,不讲法治,只重政绩,不重人权的官员发起质询和罢免程序,官员们还敢将其所管辖地域视为实现自己改天换地抱负的私人实验田而任意规划、建设,而置人民的意愿、幸福而不顾吗?如果上述的“如果”不是“如果”,真正在我们推进经济社会发展的进程中多一些实实在在的民主,我虽然不敢说“违拆”会在中国完全绝迹,但我坚信“违拆”会在中国大大减少,“违拆”的势头会得到有效遏制。

当然,笔者说在推进经济社会发展的进程中同时推进民主是治理“违拆”的治本之策,并不是说民主是治理“违拆”的唯一对策和措施。前已述及,治理“违拆”是一个系统性工程,必须“打组合拳”,必须“综治”。笔者认为,治理“违拆”的综合措施除了前面已提到的诸项以外,还有必要推进对现行集体土地制度、国家财政税收分配制度和行政强制执行制度的改革,以平衡和协调各种利益关系,化解因制度不公而可能引发的各种社会矛盾,消除产生和形成“违拆”的相应社会因素和制度基础。

关于现行集体土地制度,从治理“违拆”的角度言,主要应考虑以下三项改革:其一,明确集体土地所有权的主体,保证集体经济组织的每个成员都能参与对土地所有权的行使,防止目前一些地方村委会主任和若干成村委会成员不经村民讨论同意就任意处置集体土地的现象;其二,对集体土地和集体土地上的房屋征收制度进行较重大的改革,构建建设用地流通市场。即修改现行《土地管理法》第43条,明确农村土地转化成建设用地可以有两个途径:一是通过征收转化,这一途径仅用于公共利益;另一途径是通过市场交易,这一途径主要用于商业利益,但也可用于公共利益。这就是说,建设用地,开发商今后不但可以从政府那里买,也可以从拥有土地所有权的农民集体那里买,政府为公共利益用地,既可以通过市场交易向农民集体买,在无法与农民集体达成购买协议的情况下,也可以通过征收,即强制购买取得。其三,提高对集体土地和集体土地上的房屋征收的补偿标准,按照现行《土地管理法》第47条,集体土地和集体土地上的房屋征收的每亩的补偿标准仅6至10万元,每平米100元左右,而城市房屋(实际是房屋下面的土地使用权)每平米的补偿标准通常达几千元,大城市甚至达几万元。因此,要解决郊区和城乡结合部的农民抵制征收的老大难问题。必须参照《国有土地上房屋征收补偿条例》,较大幅度地提高对集体土地和集体土地上的房屋征收的补偿标准。

关于国家财政税收分配制度的改革,从治理“违拆”的角度言,应考虑对中央和地方税收的比例进行适当调整,将目前部分国税转化不地税。多年来,许多地方推行“土地财政”,大拆大建,虽有各种原因,如不正确的政绩观驱使等。但其中一个重要原因无疑是地方税收少,而地方政府要办的事(如社会保险、义务教育、医疗改革、道路交通、公用事业以及其他各种基础设施建设)太多。办事没有钱怎么办?于是在土地炒作上做文章,因为土地来钱最快,且一本万利。因此,要让地方少炒地,少“违拆”,就必须适当给他们开辟一些新的来钱的渠道,如增加税源。可以考虑将目前正在一些地方试行的房产税和今后可能开征的土地交易税(即将目前的土地出让费部分转化成税。农民将进行建设用地交易的收入的一部分通过税收上缴地方财政)划归地方。

关于行政强制执行制度的改革,《国有土地上房屋征收补偿条例》设计的制度是以“司法强拆”取代“行政强拆”。“司法强拆”取代“行政强拆”在当时“违拆”形势严竣的条件下也许是必要的。但“司法强拆”制度的实行必须以相应机制的建立和完善为前提。否则,该制度不仅不能实现预设目的,而且会损害司法的权威,摧毁人们对司法和法治的信仰,被征收人从这种制度中获得的权益却很有限(这一点已被目前一些地方的现实所证明)。作为“司法强拆”制度前提的机制主要有三:其一,裁执分离制度。强拆涉及强拆裁决和强拆执行的问题。作出强拆裁决是一个司法行为,实施强拆是一个行政行为,或者说实质上是一个行政行为。因此,强拆应由法院裁决,由行政机关组织实施,法院对实施行为予以监督:行政机关如超越裁决违法强拆,被征收人可向法院起诉寻求救济。其二,司法独立裁决制度。司法强拆比行政强拆公正是以假定司法相对超脱、独立,不受地方行政和其他外力干预,从而能兼顾和平衡公共利益、建设单位利益、地方当局利益和被征收人的利益为前提的。如果司法不能相对独立,其裁决仍受地方行政和其他外力干预,行政强拆发生的问题就可能同样在司法强拆中重演。其三,起诉停止执行制度。司法强拆是否能对被征收人权益予以有力和有效保障是以司法对行政行为的严格审查为前提的,而这就要求法院在被征收人对行政征收决定或征收补偿决定不服提起诉讼后,认真严格对相应行政决定进行审查,并依法作出判决后再实施强拆。如果我们不改变原法律、法规规定的被征收人起诉后不停止强制执行制度,只要政府一申请,法院就强拆。这样将会导致法院判决做出后,被征收人的房屋已经被拆的结果。即使被征收人胜诉,权益也难于恢复了。因此,笔者建议,应在目前正在人大审议修改中的《行政强制法》(四审稿)中,确立起诉停止执行(紧急情况除外)制度,以避免起诉过程中强拆,迫使被强拆人作出暴力对抗或自焚的选择。

    载2011年5月21日《新京报》(发表时有删节)

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