对话人： 北京大学法学院教授 姜明安

《法制日报》记者 任 雪

对话动机

　　中共中央政治局3月28日下午就推进依法行政和弘扬社会主义法治精神进行第二十七次集体学习。中共中央总书记胡锦涛在主持学习时强调,全面推进依法行政、弘扬社会主义法治精神,是坚持立党为公、执政为民的必然要求,是推动科学发展、促进社会和谐的必然要求。

此前,国务院法制办曾组织“依法行政,弘扬社会主义法治精神”课题组对依法行政相关问题进行专门研究。目前各级政府部门在推进依法行政过程中,还存在哪些困难?如何应对困难,迎接挑战?《法制日报》记者就此与“依法行政,弘扬社会主义法治精神”课题组成员之一、北京大学法学院教授姜明安展开对话。

□ 对话

记者：依法行政是什么时候提出来的？其主要内容和基本要求是什么？

姜明安：上世纪八十年代以前，中国行政管理基本是以人治为主，行政机关及其工作人员主要是依政策办事，依领导人的指示、命令办事。至八十年代前期，这种情况开始改变， 1984年，当时的全国人大常委会委员长彭真同志提出，国家管理“要从依靠政策办事逐步过渡到不仅依靠政策，还要建立、健全法制，依法办事”。 1989年，中国法学会行政法学研究会原会长罗豪才教授主编的高等学校法学教材《行政法学》提出了行政合法性原则，即依法行政原则，并将该原则分解为四项具体要求：（1） 任何行政职权必须基于法律的授予才能存在；（2）任何行政职权的行使都应依据法律、遵守法律；（3）任何行政职权的委托及其运用都必须有法律依据，符合法律要旨；（4）任何违反上述要求的行政活动非经立法机关事后认许，均应宣告无效。1993年，当时的国务院总理李鹏同志所作的《政府工作报告》正式以政府文件的形式确定了依法行政原则：“各级政府都要依法行政，严格依法办事”。 1996年八届全国人大四次会议通过的《关于国家经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要及关于〈纲要〉报告的决议》更进一步将依法行政，依法治国，建立法治国家作为国家的治国方针。《决议》指出：“要坚持和实行依法治国，积极推进社会主义法制建设的进程，加强立法，严格执法，不断提高广大干部和群众的法律意识和法制观念，努力建设社会主义法制国家”。之后，国务院于1999年发布了《关于全面推进依法行政的决定》，号召各级政府严格依法办事，全面推进依法行政。2004年国务院又在全面总结改革开放以来依法行政经验的基础上，颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，系统规划了我国全面推进依法行政的实施蓝图，提出要“经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”。

《纲要》对依法行政的主要内容和基本要求进行了高度的科学概括，主要有以下六项，即合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。去年11月，国务院发布《关于加强法治政府建设的意见》，进一步提出了依法行政，建设法治政府的八项具体要求：提高行政机关工作人员特别是领导干部依法行政的意识和能力；加强和改进制度建设；坚持依法科学民主决策；严格规范公正文明执法；全面推进政务公开；强化行政监督和问责；依法化解社会矛盾纠纷；健全推进依法行政的领导体制和机制。

记者：目前我国依法行政的现状如何？取得了哪些进展？还存在哪些问题？

姜明安：自上世纪八十年代末九十年代初我国正式提出依法行政的治政方略和1999年宪法正式确立依法治国，建设法治国家的治国方略以来，我国在行政立法（广义的行政立法）、执法、法制监督诸方面均取得了重大成就。

就行政立法而言，我国行政法的法律体系虽仍有较多缺陷，但整体框架已初步形成。在行政组织法方面，我们已制定了《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《公务员法》三部支柱性法律；在行政行为法方面，我们已制定了《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》（该法已三审，即将出台）三部支柱性法律和《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》、《政府信息公开条例》三项基干性行政法规以及成百上千部规范公安、民政、工商、质监、环境和食品药品安全等行政管理的部门性法律、法规；在行政监督、行政救济和行政责任法方面，我们已制定了《行政诉讼法》、《行政复议法》、《国家赔偿法》、《监督法》和《行政监察法》五部支柱性法律。行政立法目前最大的缺陷是作为行政法体系核心的基础性法典 --《行政程序法》-- 尚未制定，这是我国今后十年行政立法的最大任务。

就行政执法而言，我国目前已推出了行政管理公众参与、政府信息公开、行政听证、相对集中行政处罚权、相对集中行政许可权等联合执法、综合执法、突发事件应对、行政决策科学论证和风险评估等一系列体现现代行政法治精神和原则的制度、机制。行政执法目前存在的主要问题是行政法的公开、公正、公平原则尚未在行政管理的实践中完全落实，在一些地方和部门，法治尚未完全取代人治。

就行政法制监督而言，目前我国各级政府及其工作部门已相继建立了行政监察、督察、执法监督和问责制度。行政机关及其工作人员违法或不当行使职权，滥用权力和侵犯行政相对人权益，大多都能得到及时监督和严肃处理，基本能做到“有权必有责、用权受监督、违法受追究，侵权须赔偿”行政法治要求。行政法制监督目前存在的主要问题是体制内的监督与体制外的监督未能有机结合，社会舆论监督，特别是媒体和网络监督尚不规范，没有与问责制度很好的衔接，从而没有能发挥最有效的作用。

记者：我们在实际采访中了解到，地方上尤其是市县乡镇的依法行政状况并不乐观。一些政府部门和政府工作人员滥用职权、违法行政，甚至暴力执法、野蛮执法，导致官民矛盾加剧，甚至引发群体性事件。您对这些问题怎么看？您认为产生这些问题的主要原因是什么？

姜明安： 这次中央政治局集体学习之所以选择“依法行政，弘扬社会主义法治精神”这一课题是有一定针对性（针对当前依法行政存在的各种问题）和时代背景的。当前，我国经济社会发展正处于新的转型阶段，国内外环境较前更为复杂，社会矛盾增加。全国各地在依法行政和官民关系方面出现了不少问题，产生这些问题的主要原因有五：其一，部分行政机关工作人员特别是领导干部依法行政意识淡薄，没有以以人为本的科学发展观取代单纯追求GDP增长的政绩观。一些领导干部为了“政绩”，不惜侵犯老百姓的权益而大搞形象工程；其二，一些地方、一些部门、一些领域，腐败现象多发易发，少数公职人员滥用权力，执法不公，行政不作为、乱作为，导致人民群众不滿情绪增加；其三，许多新组建的行政执法队伍，如城管、文化、卫生、工商等，没有能严把招聘录用人员进人关，进人后又没有对之进行系统的法制培训，导致部分执法人员法律素质低，不可避免地产生违法执法、暴力执法、野蛮执法的现象；其四，财政体制改革不到位，中央地方税收分配不合理，导致一些地方过分依赖“土地财政”，无节制地违法征收农民土地和拆迁市民房屋，引发大量的悲剧性事件；其五，缺少保障公开、公正、公平的统一行政程序法，不能从制度上和源头上扼制住违法行政和腐败及滥用权力的现象。另外，监督和问责制度不完善也是上述问题产生和难以遏制的重要原因。

记者：加快推进依法行政是十二五规划顺利完成的法制保障，您认为依法行政如何才能更有效的推进？如何建立依法行政的长效机制？

姜明安：胡锦涛同志在今年3 月28日中共中央政治局组织的第二十七次集体学习时提出了四个“要更加注重”。我认为，这四个“要更加注重”是我们有效推进依法行政和建立依法行政长效机制根本性措施。这四个“要更加注重”分别是：第一，要更加注重制度建设。所谓“制度建设”，既包括进一步完善推进行政管理民主化、科学化、规范化的各项立法，特别是行政程序立法，也包括健全保障法律执行、运作、实施的各种具体制度，如保障行政公开、公正、公平的各种制度；第二，要更加注重行政执法和推进政府管理方式创新。在这方面，加强行政决策程序建设和推进政府职能转变有着特别重要的意义；第三，要更加注重行政监督和问责。监督和问责是依法行政的重要保障，为此，必须进一步强化政务公开，保障人民群众批评政府、监督政府权利的落实；第四，要更加注重依法化解社会矛盾纠纷，维护社会的和谐稳定。依法化解社会矛盾纠纷，维护社会和谐稳定既是依法行政的目标和要求，也是依法行政的保障。为此，应建立多元化的解决社会矛盾、争议、纠纷的机制，包括健全、完善调解、信访、行政裁决、行政复议、行政诉讼等各项相关制度。

除了上述四个“要更加注重”外，我认为，要有效推进依法行政和建立依法行政长效机制，还有一个更关键的措施就是要高度重视对公职人员特别是领导干部依法行政意识与能力的培养。国务院去年发布的《关于加强法治政府建设的意见》提出，领导干部要自觉养成依法办事的习惯，切实提高运用法治思维和法律手段解决问题的能力。这里提出的法治“习惯”、“法治思维”和“法律手段”非常重要。我们的领导干部，如果在今后五到十年的时间内，经过学习和培训，绝大多数都能由 “人治习惯”、“人治思维”和运用人治手段解决问题转变为 “法治习惯”、“法治思维”和运用法治手段解决问题，那我们建设法治政府的目标和任务的实现就大有希望。

载2011年4月6日《法制日报》（发表时略有删节）