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“行政强拆”改“司法强拆”,是重大进步吗?

《国有土地上房屋征收与补偿条例(第二次征求意见稿)》(以下简称《新征收条例》最大的亮点是什么?人们几乎不约而同地认为,是“行政强拆”改“司法强拆”。今天,很多大报小报都以“行政强拆将取消”或“司法强拆将取代行政强拆”的大标题报道《新征收条例》公开征求意见的新闻。

“行政强拆”改“司法强拆”,果真是法治的重大进步吗?果真值得我们大家欢呼雀跃吗?

笔者认为,“行政强拆”改“司法强拆”确实是一种进步,但这种进步必须有相应制度的建立和完善为前提。否则,这种“进步”将以牺牲司法的公正、权威和最终摧毁人们对司法和法治的信仰为代价,而被征收人从这种“进步”中增加的权利保障却非常非常有限。

原《拆迁条例》规定的“行政强拆”被取消之所以是一种进步,是因为那种“行政强拆”确立的制度是:行政机关自己作出拆迁决定,自己对拆迁决定的争议进行裁决,自己对不履行裁决的当事人予以强制执行(强拆)。这种制度显然违反“自己不做自己法官”的正当法律程序,违反法治的最基本原则。取消和废除这种非正义的制度当然是进步。

但是,以“司法强拆”取代“行政强拆”就必然符合正当法律程序,符合法治的基本原则吗?就一定是法治的进步吗?笔者认为,不一定。如果没有其他相应制度的配合,可能不仅不是进步,还可能损害司法的公正、权威和最终摧毁人们对司法和法治的信仰。

首先,强拆涉及强拆裁决和强拆执行的问题。作出强拆裁决是一个司法行为,实施强拆是一个行政行为,或者说实质上是一个行政行为。“司法强拆”如果不以裁执分离制度为前提,统一由法院执行庭或行政庭实施,同样会导致滥权、侵权和腐败。较理想的方案应该是:法院裁决,行政机关组织实施,法院对实施行为予以监督,包括受理被征收人对违法实施行为的起诉。

其次,司法强拆比行政强拆公正是假定司法相对超脱、独立,不受地方行政和其他外力干预,从而能兼顾和平衡公共利益、建设单位利益、地方当局利益和被征收人的利益而得出的结论。但是我们在实行司法强拆后,如果仍不建立和完善司法相对独立的制度,司法仍受地方行政和其他外力干预,行政强拆发生的问题就可能同样在司法强拆中重演。因此,对于法院审理行政征收案件、征收补偿案件和作出是否强拆的裁决,地方当局都不得进行任何干预,不得指令法院强拆。

再次,司法强拆是否能对被征收人权益予以有力和有效保障是以司法对行政行为的严格审查为前提的,而这就要求法院在被征收人对行政征收决定或征收补偿决定不服提起诉讼后,认真严格对相应行政决定进行审查,并依法作出判决以后再实施强拆。如果我们仍然像过去一样,被征收人起诉后不停止强拆,只要政府一申请,法院就强拆。结果导致,被征收人的拆完半年一年以后,法院才就被征收人的起诉做出判决。在这种情况下,即使被征收人胜诉,权益也难于恢复了:旧房子早拆了,新高楼大厦早盖起来了。你不可能将新盖起的高楼大厦推倒,再恢复你的小平房或小四合院(即使是梁思成长与林徽因的旧居)吧?这样,司法强拆还有多大优越性,只是被征收人对违法强拆由过去请求行政赔偿改为请求司法赔偿而已。因此,在新征收条例中,如果不确立起诉停止执行(紧急情况除外)制度,司法强拆仍然解决不了行政强拆中的问题:在没有“说法”(终局判决)之前,你硬要强拆,有些倔性格的被强拆人可能就会选择暴力对抗或自焚了,他(她)不会因为你是法院,不是行政机关就选择忍耐和配合。

由此可见,以“司法强拆”取代“行政强拆”必须要以建立和完善上述相应制度为条件,为前提。 否则,这种转变对现行制度的改进有限,对被征收人权益保障的增进有限,对消除暴力拆迁、野蛮拆迁,避免中强拆中暴力对抗和被征收人自伤、自焚、自杀悲剧的效果和作用有限。不仅正面作用有限,而且还可能使法院失去公信力和权威,使国民失去对司法的信任和信心,对中国法治的前景产生悲观情绪。

“行政强拆”改“司法强拆”,是法治的进步,我们一定要使这种进步名副其实。

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