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姜明安教授就“网络反腐答《法制晚报》记者问

记者: 您在接受媒体采访时说过,虽然中央问计专家,但反腐败关键还是要靠广大群众。网络反腐是否也在”依靠群众“的范畴内? 

姜明安:网络的主体即是人民群众,没有人民群众的广泛参与,网络就不成其为网络。网络反腐的主体同样也是人民群众,没有人民群众的广泛参与,网络反腐就构不成反腐的“气势”,就不可能存在和持续,从而也就不可能真正开辟反腐的新战场----“网络反腐”的战场。

记者: 中共十七届中央纪委五次全会上的《公报》明确提出“拓宽群众参与反腐倡廉工作渠道,加强反腐倡廉舆情网络信息的收集、研判和处置,积极回应社会关切”。这是否说明,网络反腐得到了权威部门正式的认可与尊重?在去年年底王岐山同志主持的反腐倡廉专家座谈会上,学者们是否提及了网络反腐问题? 

姜明安:网络反腐得到了高层认可是毫无疑义的。如果不是这样的话,近一段时间以来,接二连三地由网民发起“网络质询”最终导致“房叔”、“表哥”等一批问题官员相继落马就很难解释了。官方放手让网络揭露腐败问题,并且在网络提供问题官员线索后,立即调查和加以处理,这当然有高层支持(不仅是认可与尊重)的背景。至于在去年年底王岐山同志主持的反腐倡廉专家座谈会上,与会学者对“网络反腐”不仅予以充分肯定,而且对如何进一步推进和通过法律规范“网络反腐”向中纪委提出了具体的建议。王岐山同志在最后的总结发言中要求中纪委机关认真梳理专家学者的建议,研究具体落实的方案。

记者:您之前接受采访时说过,网络反腐,正面作用大于负面作用。网络反腐的正面作用包括哪些? 

姜明安:网络反腐的正面作用主要有三:第一,网络反腐的主体是广大人民群众,人民群众的眼睛是雪亮的,可以使反腐天网恢恢,疏而不漏,专门机构反腐虽然有其精密的设备和精巧的技术,但这些设备和技术有时可能不及千千万万人民群众眼睛的“雪亮”;第二,网络反腐的基本特征是公开、透明,从而有利于抵制各种势力对反腐的压力和影响。腐败分子及其势力可以对专门反腐机构的公职人员行贿和施加种种压力,阻止反腐的顺利进行,但他们要收买千千万万的网民或对对他们施压是比较困难的;第三,网络反腐可以形成一种“气势”,对腐败分子和腐败行为构成一种威慑,有利于营造反腐倡廉的法治环境。当然,网络反腐也有其负面作用,网民发帖和转帖揭露的腐败问题很多可能是道听途说,不一定准确,有可能误伤好人,还有网民可能故意造谣、诽谤,中伤他人。因此,对网络反腐必须加以法律规范,使之逐步上升为法治化的网络反腐。

记者:网络反腐,是否从另一个侧面,证明了政务公开透明的重大意义?有些腐败,纪委、检察院发现不了,网民却轻易发现并举报出来,是否说明我们的现有制度有缺失? 

姜明安:近年来网络反腐所取得的重大成效,毫无疑义证明了政务公开透明的作用和意义。政务公开透明当然不仅包括反腐公开透明,更应包括政府决策和行政执法的公开透明,后者的公开透明,即可有效防止腐败的产生,尽量促成“不能腐败”;而反腐败的公开透明,则有利于更好地揭露和查处腐败,尽量促成“不敢腐败”。

至于有些腐败,纪委、检察院发现不了,网民却能轻易将之揭露出来,这一方面说明反腐败必须有广大社会公众,包括广大网民参与。没有广大社会公众参与,反腐败不可能深入、彻底。另一方面,也说明我们现有反腐制度确实有缺失。体制、机制不健全,多个反腐机构相互协调不够,未能形成合力。有的反腐机构和反腐公职人员的积极性、主动性不够,没有以广大网民那样的反腐热情去揭露、查处腐败。我们需要进一步建立健全对反腐机构和反腐公职人员的制约、激励机制,促进这些“猫”积极、主动地去抓“老鼠”。

记者:网络反腐远热于到纪委、检察院举报,是否说明官方举报,还存在对举报人保护不力的问题? 

姜明安:许多公民举报腐败愿意选择网络而不愿选择官方反腐机构,这有多方面的原因。首先是我们的法律和制度对举报人保护不力,有些举报信甚至转到被举报单位和被举报官员的手里,有些举报人的信息被泄露,以至引发严重的打击报复。这种情况必须通过完善法律制度予以避免。其次是我们的官方反腐机构受理举报的制度有不便民的地方。举报人不知道到哪个机构去举报,举报人好不容易找到一个受理机构,该机构有时还推诿不收,打发其去找另外的机构;第三是有的官方反腐机构办案效率太低,举报人举报后,几个月甚至一年两年都没有信息反馈些,使举报人对之失去信心,感觉远不如网络曝光“解气”。此外,也有的举报人对被举报人特别痛恨,即使去官方反腐机构举报很方便他们也不去。他们就是希望利用网络举报造声势,使被举报人名声扫地。

记者:在第四届全球反腐败论坛上,一些西方国家代表和专家已经建议将互联网作为一种控制和预防犯罪的工具,他们建议各国政府建立一种便于各企业和市民关注和评估政府的服务质量的电子系统,以避免出现腐败问题。对国外的网络反腐,政府是否支持?都有哪些具体做法?国外的网络反腐,也是像我国一样在微博、论坛等地方发帖子吗? 

姜明安:腐败不是某一个国家或地区的特有现象,而是全球普遍存在的现象,尽管有的国家、地区腐败现象严重,有的国家、地区腐败现象少一些,政府和政府官员廉洁一些,但完全根治腐败在现实社会环境中是不可能的。因此,反腐败必须进行国际合作,国际合作当然应包括电子网络形式的合作。联合国大会曾于2000年12月通过决议,拟通过谈判制订一项有效反腐败国际法律文书,并设立一个特设委员会。联合国随后成立了《联合国反腐败公约》 (Anti-Corruption Convention) 特委会和相关的政府间专家工作组,负责公约起草工作。特委会先后举行了7届会议,于2003年10月1日在维也纳举行的第七届会议确定并核准了《联合国反腐败公约》草案。2003年10月31日,第58届联合国大会全体会议审议通过了《联合国反腐败公约》,12月9日在联合国国际反腐败高级别政治会议上开放供各国签署,并在第30个签署国批准后第90天生效。同年12月10日,中国外交部副部长张业遂代表中国政府在《联合国反腐败公约》上签字。2005年10月27日,十届全国人大常委会第十八次会议以全票通过决定,批准加入《联合国反腐败公约》。当然,《联合国反腐败公约》对各成员国合作网络反腐尚未作出规定。今后,通过各国进一步谈判协商,是可能通过某种专门合作协议的。

至于各国反腐败的具体做法,各国国情不同,自然有不同的具体制度、机制。不过法治发达国家都以宪法和法律保障公民言论自由和媒体的新闻自由,故政府不管其主观意志如何,都不可能以行政命令禁止社会公众“网络反腐”、“媒体反腐”,网络和媒体上曝光的腐败信息自然是这些国家反腐专门机构开展反腐的重要信息情报来源。

记者:在国外,网络日益成为监督政府反对腐败的重要手段。有些国家在利用网络反腐败方面已经走出了很大一步。比如,韩国把互联网作为全民反腐肃贪的重要场所和有力工具。印度政府内部就有一个名叫“中央警戒委员会”创建的网站。您认为中国是否也应该建立类似印度那样的网站?公民是否有建设这样的网站的权利? 

姜明安:我们既然要推进网络反腐,就应建立专门的反腐网站。这种专门的反腐网站既可以是官方的,由官方反腐机构建;也可以是民间的,由反腐的NGO组织建。二者的功能、作用会有所区别:官方的专门反腐网站主要用于反腐信息公开和受理公众的反腐举报、反腐建议等;民间的专门反腐网站主要用于揭露腐败现象、腐败官员和腐败行为。官方反腐机构应经常浏览民间的反腐网站,从中获取办案信息,同时指导民间反腐网站依法反腐,在反腐中尊重人权,尊重个人隐私。

记者:有人网络反腐,结果或遭到报复,或因此受累。如广东的房管局人员,因为曝光了房叔一事,被免职。理由是违规对外泄露信息。对此您怎么看。

姜明安:无论是网络反腐,还是其他形式反腐,都需要加大法律法规对举报人保护的力度。就广东房管局人员因为曝光“房叔”被免职一事,本来法规对此是有一定保护的。国务院《行政机关公务员处分条例》第26条规定,“泄露国家秘密、工作秘密,或者泄露因履行职责掌握的商业秘密、个人隐私,造成不良后果的,给予警告、记过或者记大过处分;情节较重的,给予降级或者撤职处分;情节严重的,给予开除处分”。这一法条为什么要对泄密处分规定“造成不良后果的”条件,一个很重要的原因就是为了保护像曝光“房叔”的广东房管局人员一类举报人。这类人员的泄密不仅没有“造成不良后果”,而且造成了打击腐败分子和威慑其他可能腐败的公职人员的良好后果,对这种没有“造成不良后果”的泄密者给予行政处分显然是违法的。补处分人完全可以根据这一法条寻求救济和法律保护。

记者:您之前对媒体说过,反腐败,更要靠创立反腐败法。刑法、刑事诉讼法以及相关行政法规已经有对腐败进行惩戒和约束的条款。在此之外,另设反腐败法,意义何在?反腐败法与之前的这些法规,将有哪些不同点? 

姜明安:刑法、刑事诉讼法以及惩治腐败的相关行政法规主要是解决让公权力执掌者“不敢腐败”的问题,但反腐败的治本之策是要解决“不想腐败”和“不能腐败”的问题。“不想腐败”的问题主要应通过理想、信念教育解决,而“不能腐败”的问题就主要应通过法律和制度解决,包括制定《反腐败法》,规定反腐败的总体设计及体制、机制、公权力的范围、行使方式(如公开透明、公众参与等)、监督制约机制(如人大质询、媒体、网络监督等)。关于惩治反腐、教育反腐、法治反腐、制度反腐的关系,我曾在中国政法大学的一次专门讲座中予以了解说:“制度反腐”是通过推进国家政治、经济、社会等制度的变革,消除产生腐败的制度根源,营造保障廉政的制度环境,以达成腐败现象逐步减少,最终消除腐败的目标。“法治反腐”是通过制定和实施法律,限制和规范公权力行使的范围、方式、手段、条件与程序,为公权力执掌者创设公开、透明和保障公正、公平的公权力运作机制,以达成使公权力执掌者不能腐败、不敢腐败,从而逐步减少和消除腐败的目标。“制度反腐”与“法治反腐”有不同的内涵和外延,但二者的内容和形式有一定的交叉:“制度反腐”的制度很多是由法律确立的;“法治反腐”的法律(包括实体法和程序)则大多是要通过相应的制度或在相应制度的运作过程中实现的。

制度反腐和法治反腐是相对于教育反腐和惩治反腐而言的,但制度反腐和法治反腐并不是与教育反腐和惩治反腐完全对立的。坚持制度反腐和法治反腐并非要否定与排斥教育反腐和惩治反腐,教育反腐和惩治反腐在整个反腐机制中,无论是现在和将来,始终都会有着重要的和不可替代的地位和作用。中国古代儒家认为,“灭山中贼易,灭心中贼难”,故只有感化教育才是反腐的治本之策;中国古代法家认为,人的本性是“好利恶害”,故“以刑去刑”才是反腐的最佳之方。这两种理论显然都有一定的合理性。教育可以陶冶公权力执掌者的情操,培植其内心的理想信念;惩治可以通过惩罚公职队伍中的腐败分子、腐败行为,威慑和警醒其他有腐败倾向或苗头的公权力执掌者避免滑向腐败,鞭策所有公权力执掌者对腐败经常保持戒心,抵御各种腐败的诱惑,增强对腐败的免疫力。但是这两种理论也显然都有片面性。由于社会环境和人性的复杂性,单纯依靠教育或惩治是不可能解决腐败问题,实现反腐败的目标和任务的。古今中外的历史都证明,不仅单纯依靠教育或惩治某一种手段不可能解决腐败问题,就是单纯依靠教育和惩治两种手段也不可能有效解决腐败问题。要比较有效地解决腐败问题,还必须同时依靠制度,依靠法治。邓小平同志认为,“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”(《邓小平文选》,人民出版社1994年版,第333页)。在我国当下的社会主义初级阶段,制度反腐、法治反腐也许比教育反腐、惩治反腐具有更重要的地位和作用。由于“文革”遗毒对一些官员的思想的深重影响,由于改革开放和实行市场经济后一些官员抛弃理想信念,过分追求金钱和物质享受,其世界观已经严重变形。对这些官员,单靠一时的培训、教育不可能使他们转而即时向善,单靠严刑竣法也不可能使他们因畏惧而即时“收手”,他们宁愿冒50%的风险也要去追求50%以上的腐败利益。因此,我们必须更多地依靠营造“不能腐败”、“不敢腐败”的制度环境去扼制腐败,并通过这种制度环境去逐步培育绝大多数官员“不想腐败”的世界观,通过这种制度环境与人的精神世界的互动去培育和陶冶官员的廉政情操。当然,我们在注重制度反腐、法治反腐的同时,也要非常重视思想教育和惩治、制裁的作用,实现对腐败的综合治理。

记者:有人认为,官员财产申报制度,应该从房产入手,您怎么看?

姜明安:官员家庭财产申报公开制度,包括房产申报公开,是反腐的重要制度,并且是各国反腐实践一再证明的比较有效的制度。我认为中央对此项制度应以最大的决心和魄力推动。领导干部家庭财产申报制度我们已建立和运作多年了,应该说这个制度在实践中也发挥了一定的作用。但是,实践证明,领导干部家庭财产申报制度光有申报没有公开不行。没有公开,这个制度的作用就会大打折扣。很久以来,我们的有关部门总说实行公开条件暂不成熟。也许现在某些条件确实不成熟,如银行存款没有实行实名制。不动产登记也没有实行实名制,另外,许多官员经费往来,财产交易不是通过银行帐户,而是现金交易,加上有些官员许多现款不是存入金融机构,而是藏在家中各种隐蔽处。在现在的情况下,要核实官员家庭实有财产确实是一件相当困难的事。但是,我们不能因为有困难就不去做。对于技术层面的问题,我们只要问计于专家学者,问计于人民群众,并不难解决。真正使我们难于起步的恐怕是我们对实行这一制度风险的担忧:部分官员财产与普通百姓财产差别太大,特别是部分官员财产来源不明。一旦公布是否会影响社会稳定。这种担心虽然有一定道理,但是我们完全可以通过制度的设计化解这种风险。比如我们可以分步骤公开:先公布新晋升官员的家庭财产,或先公布高层官员的财产,然后再逐步公开所有官员的家庭财产。在中纪委座谈会上,我曾口头提出一个这样的建议:先公布这些年在财产申报中谎报、瞒报、少报家庭财产的官员的财产。从明年起,纪检监察机构应组织人员审查历年来官员的申报纪录,对查出有故意谎报、瞒报、少报者,将其全部家庭财产即时公布。这样做既可以减少短时间内全面公开的风险,又可形成以对所有谎报、瞒报、少报者的威慑。此外,分步骤逐步公开还有一个另外的好处,即保持一个逐步推进的过程,在这个过程中,尽量缩小部分官员与普通百姓财产的差距,尽量提高国民对官民财产适当差距的心理承受力,从而降低社会稳定风险。总之,对于反腐败这个大战役来说,推动领导干部家庭财产申报公开是一个攻坚战,难度很大,然而我们必须发动这个攻坚战,把这个堡垒攻下来。攻下这个堡垒虽然不能带来反腐败整个战役的全胜,但不攻下这个堡垒则会使整个反腐败战役获胜难以看到希望。

记者:据媒体报道,在讨论结束后,王岐山还向与会专家推荐了《旧制度与大革命》。法国历史学家托克维尔的著作,探讨的是法国大革命,原有的封建制度由于腐败和不得人心而崩溃,但社会动荡却并未带来革命党预期的结果,无论是统治者还是民众,最后都被相互间的怒火所吞噬。您认为,法国的这一历史经验对中国反腐败斗争有哪些启示?

姜明安:我认为,主要启示有三:第一,革旧制度的命和反腐败一定要注重革除或消除作为旧制度和腐败根基的感情、习惯、思想等基础。托克维尔认为,法国大革命的悲剧在于革命者“在不知不觉中从旧制度继承了大部分感情、习惯、思想,他们甚至是依靠这一切领导了这声摧毁旧制度的大革命;他们利用了旧制度的瓦砾来建造新社会的大厦,尽管他们并不情愿这样做”(《旧制度与大革命》第29页)。第二,改革和反腐败一定要不断推进,同时要慎重推进。政府必须在其弊病还不是十分严重时就积极推进改革,不要使政府积弊重生,积重难返,变成一个“坏政府”时再改革。政府一旦变成了“坏政府”再改革,改革就可能引发革命。托克维尔指出,“经验告诉我们,对于一个坏政府来说,最危险的时刻通常就是它开始改革的时刻” (《旧制度与大革命》第215页)。当然,对于“坏政府”不是完全不能改革,但改起来要十分慎重,要特别审慎地处理好各方面的关系,否则随时可能导致社会混乱、失控。第三,改革的理论、决策一定要联系实际,从现实的国情出发,不能过于理想化。托克维尔指出,法国大革命所基于的哲学、理论的创立者们、学说家们的“普遍形成的那些观念与他们时代作为社会基础的观念格格不入”,“他们的生活远远脱离实际,没有任何经历使他们天性中的热忱有所节制;没有任何事物预先警告他们,现存事实会给哪怕最急需的改革带来何种障碍;对于必然伴随着最必要的革命而来的那些危险,他们连想都没想过” (《旧制度与大革命》第181页)。法国大革命的这些教训,都是我们在下一步推进改革和反腐败斗争中需要特别加以注意的。

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