财新传媒
位置:博客 > 姜明安 > 姜明安教授就“法治政府奖”评奖接受《人民日报》记者的采访

姜明安教授就“法治政府奖”评奖接受《人民日报》记者的采访

记者:姜教授,作为此次评奖活动的嘉宾,您的“法治政府奖”评选标准是什么?您心目中的“法治政府”应该具备哪些特征?

姜明安:我作为活动评选嘉宾,评选“法治政府奖”基本是以国务院《全面推进依法行政实施纲要》规定的目标和基本要求为标准,即根据各申请单位提供的材料,审查和衡量这些单位的行政体制改革是否取得重大进展;行政立法或规范性文件制定是否遵循法定权限、程序、客观规律和民意;行政执法是否有效保护相对人权益和维护经济社会秩序;行政决策是否建立科学化、民主化和规范化机制、制度;防范和化解社会矛盾是否高效、便捷、成本低廉;行政监督制度和机制是否完善和显著提高了效能;行政公职人员特别是领导干部运用法治思维和法律方式解决各种问题的能力是否明显提高,以及这些单位在整个行政运作中是否遵循了“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的行政法治基本要求。

在我用以评审“法治政府奖”的所有这些标准中,我特别注重申请单位体制创新、机制创新和制度创新的能力和效果。我认为,体制创新、机制创新和制度创新是申报和取得“法治政府奖”的单位最应具备的特征。

记者:您认为,获奖的13个项目在法治方面有哪些共性特点?

姜明安:我认为,获奖的13个项目的主要共性特点有五:其一,坚持以人为本。 无论是行政立法、行政执法,还是解决社会矛盾争议,这些单位都把最大限度维护人民群众利益,尽量给人民群众带来利好、方便和尽量减少对人民群众的烦扰和利益损害作为首要考量。西藏林芝鲁朗镇和谐拆迁项目最好地体现了这一特点。其二,锐意改革创新。改革创新是建设、建成法治政府的必走的,别无选择的道路,因为我国是在法制极不完备,法治极不完善的基础上建设法治政府。13个项目之所以获得“法治政府奖”,就是因为它们敢为人先,在改革创新上迈出了较大的步伐。哈尔滨市行政复议制度改革项目即是最好的例证。其三,重视公开透明。法治政府必然是公开透明的政府,没有公开透明,就没有法治。13个项目单位在建设法治政府建设中,都特别重视公开透明,让权力在阳光下运行,成都市政府编制行政权力清单,通过报纸、网络向社会公布的作法尤其显示了这一特点。其四,注重公众参与。法治政府建设必须依靠人民群众,没有广大社会公众的参与,就不可能有真正的法治。13个项目单位之所以在推进法治政府建设方面取得较大成效,其最重要原因即是注重公众参与。例如,北京市在行政立法的整个过程中,从立项、起草到征求意见、论证、听证、审查的各个阶段,都设计了不同形式和内容的公众参与程序。其五,严格考核考评。建设法治政府,既要有激励机制,也要有制约机制。激励和制约是建设法治政府的两大促力和保障。在13个项目中,深圳市法治政府建设指标体系项目和北京市政府信息公开综合考评机制项目尤其突出地体现了这一共性特征。

记者:获奖的13个项目中,您印象最为深刻的是哪个?为什么?

姜明安:在获奖的13个项目中,我特别看好和印象最为深刻的是“广州市规范重大行政决策程序”项目。我之所以特别看好这一项目,理由有四:其一,政府重大行政决策往往既涉及国家和公共利益,又涉及广大公民、法人和其他组织的权益,迫切需要公开、公正、公平的程序制约、规范,而现在我们在国家层面恰恰缺乏这方面的程序,广州市对此先行先试,意义非常重大。其二,近年来,一些地方腐败现象猖獗。而许多腐败是与决策缺少民主化、科学化和规范化程序制约相联系的,故广州市这一项目在反腐方面亦具有重要价值。其三,这一项目内容比较全面:明确了重大行政决策的范围;创设了重大行政决策的合法性审查制度;强化了社会公众对重大行政决策的参与;确立了重大行政决策的后评估制度。广州市在重大行政决策方面所做的这些探索,无疑为国家层面的重大行政决策立法提供了宝贵的经验。

记者:透过获奖的13个项目,您认为我国的法治政府建设取得了哪些进步?

姜明安:透过这些获奖项目,我们可以感觉到我国自国务院《全面推进依法行政实施纲要》颁布以来,法治政府建设取得了重大进展。其中最重要的有以下四项:其一,政府职能转变和行政管理体制改革取得初步成效。我们从获奖单位的改革经验中看到,现在我们的各级政府正不断从管制型政府向服务型政府转变,政府职能正逐步从单纯追求社会经济秩序和GDP增长向注重社会管理和公共服务转变,社会管理和公共服务在整个政府职能中具有越来越大的比重和越来越重要的地位。其二,行政决策民主化、科学化和规范化的机制和制度正在许多地方和部门形成和建立。这种机制和制度主要表现在:不断推进政府信息公开,使社会公众享有了越来越多,越来越充分的知情权;逐步建立和完善了听证会、论证会等制度,为公众和专家评述决策和影响决策提供了平台;健全了决策机构本身决策的程序,如以常委会、全委会的审议,甚至票决作为决策的必经程序,决策实施过程中和实施后组织对决策效果评估,此种评估为纠正可能的决策失误和避免决策失误造成更大损失提供了制度保障。其三,行政执法行为的传统范式逐步转换,一种合作式、互动式、服务式的新的行政执法范式正在逐步形成。新的行政执法范式的主要特点是:在执法目的上以人为本,注重保障人权和维护人民群众,特别是弱势群体的合法权益,而不是单纯追求秩序和效率;在执法方式上注重程序正义,实施行政行为重视说明理由,听取相对人申辩,避免暴力执法、野蛮执法;在执法过程中注重与相对人合作、互动,改变传统管理的单方式、命令式模式;在执法手段上注重行政指导、行政合同和行政协调,尽量少采用行政处罚、行政强制,刚柔结合,以柔为主;在执法标准上注重合法性与合理性结合,通过执法基准和指导性案例等限制执法裁量权,保障执法公正和防止执法腐败。其四,加强行政法制监督,健全和完善行政问责制。我们从获奖单位的改革经验中看到,近年来,我们的各级政府除了进一步加大传统的行政监察、审计和行政层级监督的监督力度外,越来越多地开始运用各种新的监督方式,如巡视监督、督察监督、平面媒体监督、网络监督等。特别是通过互联网监督,大大扩大了监督主体的范围,推进了监督的广度和深度。与行政法制监督的加强相适应,各级政府近年来在行政问责制方面也取得了比较大的进展。许多地方和部门都根据各地各部门的实际,制定了相应的问责办法,构建了对造成人民生命财产损失、国家或公共利益损害,或者导致重大恶劣政治影响的事故、事件中的直接责任人和负领导责任的公职人员的问责机制。尽管这个机制目前还有很多缺陷,其作用的发挥还受到了很多限制,但这个机制毕竟在运作过程中正逐步完善。随着我国整个政治体制改革进程的加快,今后这一机制无疑会进一步健全,发挥出更大的作用。

记者:透过获奖的13个项目,您认为我国的法治政府建设还存在哪些不足?未来该如何进一步发展建设?

姜明安:透过这些获奖项目,我们看到的当然主要是成绩和进步。但是,这些获奖单位毕竟是推进依法行政,建设法治政府的先进单位。全国各地各部门的发展并不平衡。无庸讳言,与这些先进单位比较,目前一些地方、一些部门在法治政府建设方面还存在不少差距和问题,这主要表现在以下四个方面:其一,一些地方和部门领导人尚未树立科学发展观和正确的政绩观,片面追求GDP增长和推进“形象工程”建设,如大拆大建,任意侵犯公民财产权和人身权,引发人员伤亡的恶性事件;大肆兴建高污染、高耗能的企业,造成严重的生态灾难;违反食品安全法律、法规,对生产假冒伪劣,损害公民身心健康的食品行为睁一只眼,闭一只眼,不监管,不制止,甚至为之开绿灯,当保护伞。其二,体制改革不到位,政府部门之间职能和权限不清,导致“越权执法”、“钓鱼执法”、“养鱼执法”现象不断出现;加之政治体制改革的步伐没有跟上,一些地方党委“一把手”缺乏监督制约,滥用权力,从而对依法行政造成重大的消极影响;此外,在财政体制方面,目前中央与地方的税收分配不尽合理,迫使一些地方不得不依赖“土地财政”;而在司法体制而言,由于地方法院的人财物完全从属于地方,使之难于独立行使审判权:即使地方当局违法行政,行政相对人将之告到法院,法院也难于依法判决地方当局败诉,监督地方当局纠正违法行为。其三,全国性的行政程序法缺位,行政权行使缺乏有效制约,使腐败现象难以根本遏制。目前,我国虽然已经制定了《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》和《政府信息公开条例》等几个规范行政行为程序的重要法律、法规,但由于规范整个行政行为的统一的行政程序法阙如,使行政机关大量的行政行为,如行政收费、行政征收、征用、行政裁决、行政确认、行政给付、行政奖励、行政计划、规划等,缺乏严格的程序制约和规范,从而给某些行政执法人员留下了寻租、滥权、腐败的较广泛的空间和余地。就政府信息公开制度而言,目前的立法仅仅只是一个行政法规,且许多条款弹性太大,远远不能适应建设公开透明政府和保障廉政的需要。其四,在法治政府建设的组织人事制度保障方面,许多地方、部门选人用人的民主制约严重不足,导致买官卖官现象蔓延,使具有法治思维的干部得不到重用,某些德才素质俱差的官员反而得到晋升提拔,这些官员只对上负责,不对下负责,只看领导眼色行事,对老百姓则作威作福,滥用职权。

所有这些问题说明,我们推进依法行政,建设法治政府方面的任务仍然任重道远。我们必须以13个获奖单位为榜样,不断坚持改革创新,克服困难,消除障碍,才有可能实现党的十八大提出的在2020年将我国各级政府均基本建成法治政府的目标。

推荐 0