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劳教制度应朝司法或准司法方向改革

10月9日,中央司法体制改革领导小组办公室负责人姜伟针对外国媒体提出的劳教制度问题指出,劳教制度的一些规定和认定程序存在问题。改革劳动教养制度已经形成社会共识,相关部门作了大量的调研论证工作,广泛听取了专家学者和人大代表的意见和建议,正在研究具体的改革方案。

这个具体的改革方案究竟应如何设计,学术界和实务界目前均有不同意见,尚未完全形成共识。有人主张完全废除,以治安管理处罚和刑罚取而代之;有人主张通过建立类似国外、境外的保安处分制度,将劳动教养制度纳入保安处分的范畴;有人主张改造、重构劳教制度,使之司法化或准司法化。笔者倾向于第三种方案而不同意第一、二种方案。

笔者之所以不同意第一种方案,是因为现行劳教制度虽然有种种弊端,但如果完全废除,对现行劳教的对象,如未成年人犯罪(杀人、抢劫、强奸等)怎么处理?没有适当的替代方案,对这些人总不能不处理,听之任之吧?如果对之适应治安管理处罚,无论是罚款还是拘留(最多15天),均解决不了问题;如果对之适应刑罚,又对他们未来前途影响太大。另外,对于那些流窜作案、多次作案、结伙作案但又不构成犯罪的人,如果仅对之给予罚款或拘留,其社会危害性亦很难消除,会给社会留下不安全的隐患。

笔者之所以不同意第二种方案,是因为我国现行劳教制度适用的对象与国外、境外保安处分制度适用的对象不同。国外、境外保安处分制度主要适用于有社会危险性的精神病人、吸食毒品的人、某些传染病人(如麻疯病人、花枊病人)、酗酒的人等,而我国现行劳教制度主要适用于具有违法犯罪行为,但不适用刑罚处罚的人。

笔者赞同第三种方案,即对劳教制度进行改革、重构。劳教制度改革、重构,应从劳教的目的与功能、劳教对象、劳教决定程序、劳教方式和劳教救济途径五个方面着手,其中最重要的是改革劳教决定程序,使之司法或准司法化。

关于劳教目的与功能,国务院最初发布的关于劳教问题的决定确定为两项:一是将被劳教者“改造成为自食其力的新人”;二是“维护公共秩序,有利于社会主义建设”。但是我们现在不少地方往往只重视劳教维护社会秩序的目的与功能,将之视为“维稳”的重要手段。为了“维稳”,甚至可以忽视尊重、保障人权原则,任意扩大劳教对象的范围,缩减劳教审批的基本程序,导致劳教性质的异化。现在我们对劳教制度进行改革,首先即应进一步明确劳教的基本目的与功能是“矫治”:教育被劳教者,使之认识违法行为的错误与危害,从而在今后不再实施违法行为(在这个意义上,可以考虑将“劳教”制度改名为“违法行为矫治”制度)。当然,劳教除了矫治的目的与功能外,仍然应有维护社会秩序的目的与功能,但这一目的、功能必须受尊重和保障人权原则的制约。

关于劳教对象,国务院最初发布的关于劳教问题的决定确定为4种人,1982年公安部发布的《劳动教养试行办法》扩大为6种人,2002年公安部发布的《公安机关办理劳动教养案件规定》又扩大为10种人,范围越来越大。现在我们对劳教制度进行改革,对劳教对象的范围无疑应加以限制和缩减,劳教对象应主要限于违反治安管理,屡教不改,但又不能予以刑罚处罚的人(如行为尚不构成犯罪,或行为虽构成犯罪但行为人不滿16岁,或依法应免于刑事处罚的人)。因此,在现行劳教对象中,应去除初次实施违法行为的人、去除所谓“无理取闹、扰乱秩序,且拒绝、阻碍国家机关工作人员执行公务”的人,去除赌博、卖淫、嫖娼的人,去除吸食、注射毒品的人,去除“危害国家安全情节显著轻微”的人,。对于这些人,应通过其他制度治理,法律不应赋予劳教制度以治理这些社会问题的功能,不能用一个制度去解决不同性质的问题。法律更应禁止任何地方、机关或个人以“维稳”的名义或其他任何名义对批评政府的公民或向政府提出申诉、控告、检举、上访的公民适用劳教。

关于劳教决定程序,根据《公安机关办理劳动教养案件规定》,公安机关自设劳动教养审批委员会审批劳动教养案件,并以劳动教养管理委员会的名义作出是否劳教的决定。这种劳教决定程序是明显违反正当法律程序原则的。根据正当法律程序原则的要求,任何国家机关作出涉及公民人身自由的决定,都必须适用司法或准司法的程序:行使调查、指控职能的机关应与行使裁决职能的机关分离;应给予被调查、指控人陈述、申辩的机会;裁决程序应有被调查、指控人和他聘请的律师或其他代理人参加,应为被调查、指控人和他聘请的律师或其他代理人提供与调查、指控人进行辩论、质证的机会;决定程序(除依法应保密的以外)应公开进行,允许社会公众旁听。我们现在对劳教制度进行改革,最重要的是应该改革劳教决定程序,使之司法化或准司法化,以体现正当法律程序原则。

关于劳教方式,《劳动教养试行办法》规定劳教在专设的劳动教养管理所执行,实行劳动(每天不超过6小时)与教育(每天不少于3小时)相结合。我们现在改革劳教方式,可考虑“两条腿走路”:根据被劳教人违法行为的性质和对社会的危险程度,决定在社区对其进行矫治或在专门的劳教场所对其进行矫治。作为劳教,当然既要有劳,更要有教,要通过各种教育方式,感化被劳教人,使其认识错误,改变思维和行为方式。至于劳教矫治的时间,一般应以半年或一年为限。个别到期矫治不达标准的,可通过司法或准司法程序决定再延期半年或一年。

关于劳教的救济途径,《劳动教养试行办法》规定被劳教人对劳教主要事实不服的,可由审批机关组织复查,经复查后决定撤销还是维持劳教决定。我们现在改革劳教制度,不应忽视对劳教救济途径的完善。新的法律应在两个阶段为被劳教人提供救济:一是劳教决定阶段,被劳教人对劳教决定不服,可以申请复议或提起诉讼;二是在实施劳教矫治阶段,被劳教人对劳教或矫治机构采取的劳教矫治措施、方式,实施的惩戒行为不服,同样应该可以申请复议或提起诉讼。

载2013年1月3日《检察日报》

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