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姜明安答《人民网》网民问

1、姜教授,据报道您已经好几次参加中纪委的反腐座谈会了,能谈谈您参加座谈会的情况吗?每次座谈会的主题都有哪些不同?这次座谈会给您最大的感受是什么?

我参加由政治局常委召集的反腐座谈会仅有两次:除这一次外,上一次是2009年10月27日参加由贺国强同志召集的“加强新形势下反腐倡廉建设”专家座谈会。在那次座谈会上,我主要就建立健全执政党权力运行制约监督机制提出了三项建议:一是以法治手段反腐,二是对执政党权力的制约监督;三是整合和协调反腐资源(载2009年11月3日《检察日报》)。我认为最重要的是第二项建议。我为什么认为建立健全执政党权力制约监督机制对于反腐败具有特别重要的意义呢?因为我国政治体制不同于西方国家,执政党各级党委和党的工作部门由党的代表大会产生以后,不仅行使党的事务的决策权、执行权,而且直接行使国家和地方事务的主要决策权和部分执行权,但党委和党的工作部门(如组织部、纪委、政法委等)在行使公权力的时候,却几乎不受制约和监督。各级党代表大会每五年才开一次,相应级别的党委和党的工作部门要等换届时才向代表大会报告工作,五年期间内不存在党代表大会对其权力的制约和监督。党委和党的工作部门自然也不向人大和人大常委会报告工作和接受人大和人大常委会的质询,从而也不受国家权力机关的制约和监督。这样,一些党委和党的工作部门工作即使做得再不好,有关领导干部即使再腐败,党的代表大会、人大和人大常委会也不能罢免或撤换他们,公民、法人和其他组织就更难对其行为加以制约和监督。公民、法人和其他组织对政府的行为不服,尚可向人民法院提起行政诉讼。但对党委和党的工作部门行使公权力的行为不服,公民、法人和其他组织既不能通过人民代表机关对之提出异议,也不能向法院起诉。党委和党的工作部门既不能通过人大承担其决策行为的政治责任,又不能通过司法承担其具体职务行为的法律责任。这样,党委和党的工作部门中的一些人,特别是某些行使重要权力的领导干部,就不可能不滥用权力,不可能不腐败。孟德斯鸠说过,权力没有制约就必然滥用,必然腐败,这是一条千古不易的规律。

正是有鉴如此,中共十七届四中全会专门做出决定,发展党内民主,建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和权力运行的制约监督机制,推进权力运行的程序化和公开透明。四中全会的决定确立了一个明确的目标:执政党必须通过对自己权力的制约监督走民主执政的道路。当然,这条道路究竟如何走,应通过何种具体途径实现对执政党各级党委及其工作部门行使公权力行为的制约监督,尚待执政党自身,以及学者们认真和艰难探索。 

我在座谈会上提出,为了加强对各级党委和党的工作部门行使公权力的制约监督,现在五年召开一次的党代表大会,有必要授权同级人大中的中共党员代表,组成“党的代表会议”在代表大会闭会期间行使其职权。“党的代表会议”每年紧接着“人代会”开,党委和党委的重要权力部门(如组织部、纪委、政法委等)每年向“党的代表会议”报告工作和重大决策、重要事项,接受“党的代表会议”的审议。在“党的代表会议”上,党员代表可对党委和党的工作部门的工作提出质询、询问,被质询、询问的机关必须当场或限期答复。一定数量的党员代表还可对党委和党的工作部门的领导干部提出罢免案,由“党的代表会议”审议和做出是否罢免的决定。在“人代会”和“党的代表会议”闭会期间,“党的代表会议”授权同级人大常委会中的党员委员,组成各级“党的代表会议的常设机构”,行使“党的代表会议”的职权。地方各级党委和党委的重要权力部门定期或不定期向相应“党的代表会议的常设机构”报告工作和重大决策、重要事项,接受“党的代表会议的常设机构”的审议。在“党的代表会议的常设机构”会议上,人大常委会党员委员对党委和党的工作部门的工作亦可提出质询、询问,被质询、询问的机关必须当场或限期答复。一定数量的人大常委会党员委员还可对党委和党的工作部门的领导干部提出罢免案,由“党的代表会议的常设机构”审议和做出是否罢免的决定。建立这样的机制有利于通过正式的民主组织形式对各级党委和党的工作部门的权力运作予以制约。

我提出这样的建议理由有四:第一,我国的政治体制不同于西方国家的政治体制:执政党直接行使一定的国家公权力,故有通过人大和人大常委会(直接由其中的中共党员组成的机构)对之加以制约监督的必要;第二,建立党代表大会常任制成本太大,而依托于现行体制内的人大和人大常委会,建立党的代表会议和常设机构,其运作可如人大一样日常化而具实效;第三,地方各级人大中的中共党员代表、地方各级人大常委会中的党员委员,既是经人民直接或间接选举产生的,代表人民,又是在民选前经党代表大会确认推荐(如果现在没有这样做,今后应该这样做。地方各级人大中的中共党员代表真正经民选和真正经党代表大会推荐非常重要,这是该制度的基础)的,从而能代表相应地域的全体党员、全体人民。故这样的制约监督机制不仅具有合法性、正当性,而且这样的机构相对于党委会、党委常委会及党委工作部门,具有相对独立性,从而其监督制约更具公正性、权威性。第四,目前这种制度可先在地方实验,风险较小。

至于我对王歧山同志召集的这次座谈会的感受,我已接受过很多媒体对我的采访,网上有很多报道。最大的感受是中央反腐决心大,认识到位(视为关系党的生死存亡的大事)。当然,我们大家对新一届中央领导集体,也要听其言,观其行,新一届中央领导集体也需要时间去履行和兑现对全党全国人民的诺言。

2、新一届领导集体高调宣示反腐,中纪委书记王岐山召开座谈会就反腐问计专家,您认为这是新的领导集体在反腐败方面释放出一种什么信号?

前两届中纪委也召开过反腐问题专家会,对反腐也是重视的。这一届刚上任就开学者专家座谈会,说明新一届中央领导集体对反腐有更大的紧迫感。他们希望尽快采取有效措施和行动把腐败的嚣张势头扼制住,给广大人民以信心。但是,反腐败是一项非常复杂的工作,必须以科学的态度对待,因此,他们首先问计学者专家。当然,反腐败最大的动力源于人民群众。学者专家只是人民群众的一部分。我相信,新一届中央领导集体随后会更广泛地征集和听取更广大的人民群众的建议意见,更广泛地问计于广大人民群众。

3、中纪委书记王岐山在座谈会上提出“信任不能代替监督”“党的作风关乎人心向背,关乎党的生死存亡。”,请您谈谈您的理解和看法?

政治学上有“人性善假设”和“人性恶假设”两种不同的理论。根据前一种理论,我们对任何人都要予以更多的信任,对政府官员更应“用人不疑”。根据后一种理论,我们对任何人都应予以更多的警惕,对政府官员更应“先小人,后君子”。这两种理论显然都是不科学的。所以,王岐山提出“信任不能代替监督”,对公职人员,对纪检监察系统的干部,既要信任,又要监督。如果从法治的角度讲,先多设想一下人性的弱点,先设想一下社会消极面可能对我们公职人员、领导干部的诱惑,以制定更严格的法律、制度,监督我们的公职人员、领导干部不能腐败、不敢腐败,也许会更好些。即使我们95%以上的公职人员、领导干部都是“性善”的,是天生不想腐败的,针对5%的“性恶”的公职人员、领导干部,我们也有必要健全、完善法律制度,加强对所有公职人员、领导干部的监督,因为5%与95%两种人是工作在一个办公楼,谁的额头上都不会有“性善”、“性恶”的标志。

如果我们以信任代替监督,不要说现在反腐败形势仍然严竣,就是形势有所好转,只要我们稍一放松,腐败就可能很快迅速蔓延,到时将一发不可收拾。

4、中国政法大学副校长马怀德认为,反腐要靠法治,要制定三部法律。《重大决策程序条例》、《政务公开法》、《行政组织法》,请问姜教授您认同这个观点吗?请谈谈您的看法。

我完全同意怀德校长的法治反腐主张。不过他提的“三法”还不够。程序法治不应限于决策程序法治,要包括整个公权力运作程序法治,而且条例位阶太低,要制定法律。在座谈会上,我就与怀德校长商量,建议制定《中华人民共和国行政程序法》(广义的行政程序法),规范整个个公权力运作程序,包括决策程序。另外,我还建议制度《反腐败法》,从另一个角度规范公权力运作。

5、您觉得目前国内反腐的氛围和形势怎么样?这些年来我国反腐败在思路上有何变化?

应该说,这些年反腐败做了很多工作,也取得了一定成效。我们不能否认这一点。否认这一点是不实事求是的。但是腐败的问题目前仍然相当严重,老百姓对之意见很大。为什么?可能 我们有的工作没有抓到点子上,没有抓住关键。要解决关键问题,可能需要我们下大决心,可能需要我们敢于冒一点风险。比如在政治体制改革上我们能不能迈大一点的步子?能不能有更多的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督?能不能有更多的公开透明,比如领导干部家庭财产公开、党务公开,等等。

在中国特色社会主义理论指导下,我们应有更大的思想解放。

6、十八大报告提出反对腐败、建设廉洁政治,与以前相比,您认为有哪些创新和突破?

十八大报告讲反腐败确实有新意:第一,认识更深化了,提出这个问题是“人民关注的重大政治问题”,这个问题解决不好,可能“亡党亡国”;第二,确立了“三清”目标:“干部清正、政府清廉、政治清明”。第三,提出要“加强对领导干部特别是主要领导干部行使权力的监督”;第四,提出要“健全权力运行制约和监督体系”,“让人民监督权力,让权力在阳光下运行”。

当然,这些创新现在大多还在纸上,要化为实践还需要下大力气,还要有具体的措施落实。

7、姜教授,百姓要求官员财产公示已喊了几年了,为什么还说“不成熟”,到底阻力和难点在哪里?

这里确有条件“不成熟”方面的问题,确有技术层面的问题,如存款实名制问题、国外境外存款查询问题、现款交易多导致核查困难的问题、父母子女财产难区分问题,等等。但真正的阻力可能不是技术层面的,而是我们的认识问题,一些人对官员实有财产没底,害怕与普通百姓差距太大,引发社会不満,引发社会矛盾。官员之间因财产差距也可能产生矛盾。再加上一些腐败官员,甚至是高层腐败官员,害怕其财产公布会导致他们更快暴露,他们必然会以各种各样的借口阻止官员财产公示制度的出台。如果这样的官员在高层占比较大,官员财产公示制度出台可能就还需要一个时期。要给新一代中央领导一点时间去做排除障碍的工作。当然,新一代中央领导也要运用政治智慧去排除障碍。

8、网友近来在微博陆续曝光重庆官员不雅视频、广州番禺“房叔”、顺德公安局“房叔”等贪官,纪检部门对网络上出现贪腐风声,力行“露头就打”,回应极快。请问嘉宾,您如何看待网络反腐?

网络真是上天赐给我们老百姓反腐的一件利器。虽然这个利器运用不好,也可能产生某些副面作用,也可能伤及无辜。但是,我们可以通过立法对网络反腐进行规范,使其负面作用降至最低。另外,我们要将网络反腐、平面媒体反腐、社会反腐尽量与体制内的反腐很好地结合起来,使之形成浩浩荡荡的反腐浪潮,使腐败真正成为“过街老鼠”,无处逃遁。

9、在预防腐败体系的建设方面,姜教授,您有何建议?

我曾经给一个杂志写过一篇这方面的文章,提出过下述六点建议:其一,党务、政务公开和领导干部家庭财产公开。其二,改革选拔、任用领导干部的制度。现在党内、政府内的腐败很大一部分是选人、用人的腐败。选人、用人的腐败又成为其他腐败的先导和渊源。因此,买官卖官现象不除,“薄熙来事件”之类的现象难于根绝。为此,必须通过党内法规和国家法律严格规范选拔、任用领导干部的基本条件和程序,特别是程序,包括协商提名的程序、会议票决的程序和差额选举的程序等。其三,制定和完善公权力行使程序的法律、法规。在当今世界,法治发达和较发达的国家和地区,不要说美国、德国,就是我们周边的日本、韩国、台湾地区、澳门地区等,均制定了规范公权力行使的周密的行政程序法。程序法治对于防腐反腐是非常重要的,是“治本”之策。其四,完善规范领导干部个人伦理道德和职业道德的法规、制度。鉴于薄熙来和其他腐败分子因缺乏监督制约而道德败坏的教训,应通过党内法规和国家法律规范领导干部个人的伦理道德和职业道德。在国家层面可制定统一的公职人员廉政法,在党内层面则可制定专门的领导干部伦理道德规则,在党的纪委和政府监察部门内建立专门的领导干部伦理道德和职业道德的检查监督机构。其五,建立对领导干部严格的监督和问责制。其六,建立违宪审查制度和完善公法诉讼制度。早在2000年,九届全国人大三次会议通过的《中华人民共和国立法法》(第90条和第91条)就规定了违宪审查制度,但是,由于没有建立专门的违宪审查机构,这一制度基本上一直停留在纸面上而没有真正运作起来。另外,早在1990年,我国即建立了行政诉讼制度。但是,行政诉讼只能针对行政机关的违法侵权行为提起,不能针对党委和党的工作部门的违法侵权行为提起。对于制约公权力的腐败和滥用,包括党委和党的工作部门行使公权力的腐败和公权力的滥用,违宪和违法制度审查是必不可少的,因为在我国的情况下,公权力既可由政府行使,也可以由党委和党的工作部门行使,腐败和权力滥用既可以通过具体行为实施,也可能通过法规、规章、决定、决议等规范性文件实施。为此,十八大以后应尽快研究建立、完善违宪、违法审查制度。这一制度既应借鉴法治发达国家的经验,又应体现中国的特色。可以考虑既在全国人大创建宪法委员会,专司违宪审查,又在人民法院建立违宪违法审查的公法诉讼制度:公民、法人或者其他组织既可对行政机关违法行使公权力的具体行政行为提起诉讼,也可对政府违宪、违法的法规、规章、规定以及党委和党的工作部门违宪、违法的决定、决议、规定提起诉讼。我们只有建立起真正的违宪、违法审查制度,并且让这一制度真正运作起来,我们才有可能真正建设法治政府和法治国家,才有可能切实有效地防腐反腐,切实有效地控制滥用公权力和保障公民的人权和其他合法权益。

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