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吸取“薄熙来事件”教训,建立健全防腐反腐的民主法治机制

2012年9月28日,中共中央政治局会议作出了关于对薄熙来严重违纪问题的处理决定。处理决定指出,全党必须充分认识反腐败斗争的长期性、复杂性、艰巨性,把反腐倡廉建设放在更加突出的位置,与腐败现象进行坚决斗争,在党内决不允许腐败分子有藏身之地。各级党组织要以薄熙来严重违纪案为反面教材,加强对领导干部的教育、管理和监督,严明党的纪律,改进党的作风,加快建立健全惩治和预防腐败体系,不断增强自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力,始终保持党的先进性和纯洁性。 “薄熙来事件”对我们党的教训是深刻和多方面的,其中之一即是我们党长期以来,对党内层面和国家层面的民主和法治没有予以足够的重视,在领导国家经济社会发展的整个进程中,没有注重建立健全有效防腐反腐的民主、法治机制,从而为薄熙来一类腐败分子在党内生存、经营和窃取高位提供了条件和环境。因此,十八大以后,我们要在党内切实根治腐败,保持党的先进性和纯洁性,维护党的执政地位,必须不断加强党内层面和国家层面的民主和法治建设,认真和切实推进政治体制改革,营造和培植执政党正常、有序、文明运作和整个国家政治生活正常、有序、文明运作的民主、法治环境。为此,新的中央领导集体自任期一开始即有必要抓紧研究和推进相应改革。这些改革虽然有一定难度,也可能有一定风险,但如果我们不迎难而上,不稍冒一点小的风险,我们的反腐、治腐就没有希望,“薄熙来事件”就可能重演,我们党的执政地位就可能出现大的风险。

涉及防腐、反腐的党内层面和国家层面的民主、法治建设及相应改革应是多方面全方位的,但目前最具必要性、迫切性,且风险性不是太大,只要新的中央领导集体有决心,有魄力即可推进的改革主要有下述六个方面:

其一,党务、政务公开和领导干部家庭财产公开的制度。我们常说,阳光是最好的防腐剂。但是长期以来我们许多人却不愿把阳光引进我们党和国家的政治生活中来。我们党内、政府内为什么会不断出薄熙来一类腐败分子,很重要的一个因素就是在我们党务、政务的很多方面,很大程度上不公开,不透明。虽然国务院2008年发布了《政府信息公开条例》,但执行起来却障碍重重,且《条例》不适用行政机关以外的其他国家机关,不适用执政党,不适用国家的全部政治生活。对于领导干部家庭财产公开,老百姓和人大代表呼吁了不知多少年,但就是推不动,连腐败问题已经完全暴露的“表哥”、“房叔”的工资收入,有关政府部门都还要向老百姓保密,无论公民怎么申请,有关政府部门就是不说。很显然,这种情况如果我们在十八大以后还不改变,就很难让老百姓看到希望。

其二,改革选拔、任用领导干部的制度。现在党内、政府内的腐败很大一部分是选人、用人的腐败。选人、用人的腐败又成为其他腐败的先导和渊源。因此,买官卖官现象不除,“薄熙来事件”之类的现象难于根绝。为此,必须通过党内法规和国家法律严格规范选拔、任用领导干部的基本条件和程序,特别是程序,包括协商提名的程序、会议票决的程序和差额选举的程序等。十八大以后,可以考虑在各级人大常委会,由全体中共党员委员组成相应级别的人大中共党组织机构。凡是党和国家重要领导干部的选拔任用,在党的常委会或全委会提名后,均由相应级别的人大中共党组织机构再票决一次(票决前可由候选人做简要自我介绍和回答该党组织机构党员委员的询问)。之所以要在选拔、任用领导干部程序中增加这一环节,是因为中共党代表大会每五年才召开一次,这期间领导干部的职位是经常变动的,如果此变动中的选拔、任用不加以制约,就会给买官卖官的腐败行为提供便利和机会。

其三,制定和完善公权力行使程序的法律、法规。在当今世界,法治发达和较发达的国家和地区,不要说美国、德国,就是我们周边的日本、韩国、台湾地区、澳门地区等,均制定了规范公权力行使的周密的行政程序法。程序法治对于防腐反腐是非常重要的,是“治本”之策,它解决的是“不能腐败”的问题。而不是如单纯的惩治仅解决“不敢腐败”的问题,不是仅“治标”。事实上,没有程序法治,单纯的惩治连“不敢腐败”和“治标”的问题也不可能真正解决。因此,十八大以后,一定要尽快启动国家层面行政程序法和党内层面程序规则的立法,通过程序法治规范、控制公权力执掌者对党和国家决策权和执行权的行使,特别要求公权力执掌者在决定和处理党和国家重大问题时必须信息公开,必须通过听证会、论证会以及常委会、全委会的审议,乃至票决的程序,保证公众参与和领导班子集体的民主参与,防止“一把手”利用公权力寻租和滥用权力。

其四,完善规范领导干部个人伦理道德和职业道德的法规、制度。鉴于薄熙来和其他腐败分子因缺乏监督制约而道德败坏的教训,应通过党内法规和国家法律规范领导干部个人的伦理道德和职业道德。在国家层面可制定统一的公职人员廉政法,在党内层面则可制定专门的领导干部伦理道德规则,在党的纪委和政府监察部门内建立专门的领导干部伦理道德和职业道德的检查监督机构,从多方面收集相关信息,一旦发现领导干部出现伦理道德和职业道德方面的问题,即根据问题的性质和情节启动调查和处理程序:对情节轻微者,可予以警告和其他纪律处分,对情节严重者,则要求其引咎辞职或直接开除其党籍、公职。

其五,建立对领导干部严格的监督和问责制。长期以来,我们对党的各级组织(包括各级党委、党的组织部门、纪检部门、政法部门等行使重要公权力的部门)及其领导干部,特别是“一把手”,缺乏有效的监督和问责机制。他们既不向人大报告工作,接受人大审议、询问、质询,更不接受司法监督。他们的行为即使违法、超越职权或滥用职权,侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益,被侵权人对他们也不能向人民法院提起行政诉讼,正因为对党的工作部门和党内领导干部缺乏有效的监督、问责机制,像薄熙来一类担任党内高层职务的官员行使公权力就很难受到制约,从而给他们腐败和滥用权力提供了便利。为了解决对党的工作部门和党内领导干部的监督和制约的机制问题,我曾在2009年10月27日中纪委召开的“加强新形势下反腐倡廉建设”的专家座谈会上提出过一项建议:“为了加强对各级党委和党的工作部门行使公权力的制约监督,现在五年召开一次的党代表大会,有必要授权同级人大中的中共党员代表,组成“党的代表会议”在代表大会闭会期间行使其职权。“党的代表会议”每年紧接着“人代会”开,党委和党委的重要权力部门(如组织部、纪委、政法委等)每年向“党的代表会议”报告工作和重大决策、重要事项,接受“党的代表会议”的审议。在“党的代表会议”上,党员代表可对党委和党的工作部门的工作提出质询、询问,被质询、询问的机关必须当场或限期答复。一定数量的党员代表还可对党委和党的工作部门的领导干部提出罢免案,由“党的代表会议”审议和做出是否罢免的决定。在“人代会”和“党的代表会议”闭会期间,“党的代表会议”授权同级人大常委会中的党员委员,组成各级“党的代表会议的常设机构”,行使“党的代表会议”的职权。地方各级党委和党委的重要权力部门定期或不定期向相应“党的代表会议的常设机构”报告工作和重大决策、重要事项,接受“党的代表会议的常设机构”的审议。在“党的代表会议的常设机构”会议上,人大常委会党员委员对党委和党的工作部门的工作亦可提出质询、询问,被质询、询问的机关必须当场或限期答复。一定数量的人大常委会党员委员还可对党委和党的工作部门的领导干部提出罢免案,由“党的代表会议的常设机构”审议和做出是否罢免的决定。建立这样的机制有利于通过正式的民主组织形式对各级党委和党的工作部门的权力运作予以制约”。 在我国,之所以应建立这样的权力制约机制,原因有四:第一,我国的政治体制不同于西方国家的政治体制:执政党直接行使一定的国家公权力,故有通过人大和人大常委会(直接由其中的中共党员组成的机构)对之加以制约监督的必要;第二,建立党代表大会常任制成本太大,而依托于现行体制内的人大和人大常委会,建立党的代表会议和常设机构,其运作可如人大一样日常化而具实效;第三,地方各级人大中的中共党员代表、地方各级人大常委会中的党员委员,既是经人民直接或间接选举产生的,代表人民,又是在民选前经党代表大会确认推荐(如果现在没有这样做,今后应该这样做。地方各级人大中的中共党员代表真正经民选和真正经党代表大会推荐非常重要,这是该制度的基础)的,从而能代表相应地域的全体党员、全体人民。故这样的制约监督机制不仅具有合法性、正当性,而且这样的机构相对于党委会、党委常委会及党委工作部门,具有相对独立性,从而其监督制约更具公正性、权威性。

其六,建立违宪审查制度和完善公法诉讼制度。早在2000年,九届全国人大三次会议通过的《中华人民共和国立法法》(第90条和第91条)就规定了违宪审查制度,但是,由于没有建立专门的违宪审查机构,这一制度基本上一直停留在纸面上而没有真正运作起来。另外,早在1990年,我国即建立了行政诉讼制度。但是,行政诉讼只能针对行政机关的违法侵权行为提起,不能针对党委和党的工作部门的违法侵权行为提起。

对于制约公权力的腐败和滥用,包括党委和党的工作部门行使公权力的腐败和公权力的滥用,违宪和违法制度审查是必不可少的,因为在我国的情况下,公权力既可由政府行使,也可以由党委和党的工作部门行使,腐败和权力滥用既可以通过具体行为实施,也可能通过法规、规章、决定、决议等规范性文件实施。为此,十八大以后应尽快研究建立、完善违宪、违法审查制度。这一制度既应借鉴法治发达国家的经验,又应体现中国的特色。可以考虑既在全国人大创建宪法委员会,专司违宪审查,又在人民法院建立违宪违法审查的公法诉讼制度:公民、法人或者其他组织既可对行政机关违法行使公权力的具体行政行为提起诉讼,也可对政府违宪、违法的法规、规章、规定以及党委和党的工作部门违宪、违法的决定、决议、规定提起诉讼。我们只有建立起真正的违宪、违法审查制度,并且让这一制度真正运作起来,我们才有可能真正建设法治政府和法治国家,才有可能切实有效地防腐反腐,切实有效地控制滥用公权力和保障公民的人权和其他合法权益。

载《经济导报》2012年第30期

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